Naar het belang van het staatshoofd bij formaties blijft het gissen

Liepen kabinetsformaties soepeler toen het staatshoofd daarin nog een rol speelde? Dat hoor je vaak beweren als de onderhandelingen over een nieuw kabinet in een impasse zijn beland. Maar klopt het ook?

Tot 2012 had de (toen nog) koningin een zekere invloed op het formatieproces. Zij ontving na de verkiezingen de fractieleiders om hun adviezen aan te horen. Ze sprak ook met enkele vaste raadgevers, zoals de voorzitters van Tweede en Eerste Kamer en de vicevoorzitter van de Raad van State (de voorzitter van dat orgaan is het staatshoofd zelf). Daarna benoemde Beatrix (en haar voorgangers Juliana en Wilhelmina) een of meer informateurs. Kwamen die er niet uit, dan zorgde de majesteit voor vervangers.

In 2012 kwam aan deze traditie een einde. Vanuit de gedachte dat democratie maximale transparantie vereist trok de Tweede Kamer het initiatief naar zich toe. Informateurs worden nu benoemd in een Tweede Kamerdebat, nadat de fractievoorzitters eerst bij de Kamervoorzitter zijn langs geweest om te vertellen wat er volgens hen moet gebeuren.

Bij de formatie in 2012 verliep die nieuwe procedure zonder problemen. In recordtijd (54 dagen!) kon het kabinet-Rutte II van start. Maar deze keer gaat het anders. Er wordt al bijna tachtig dagen geformeerd (een gemiddelde naoorlogse kabinetsformatie duurde 89,5 dagen) en het einde is nog in de verste verte niet in zicht. Zou er allang een doorbraak zijn geweest als het staatshoofd nog de regie had gevoerd?

Om te beginnen is het onduidelijk wat er zich de afgelopen decennia precies afspeelde achter de muren van paleis Noordeinde. Hoe groot was de betekenis van de vorstin in het formatiespel? Dat zij de informateurs aanwees is duidelijk, maar in hoeverre volgde ze daarbij blindelings de raadgevingen van haar adviseurs op? We weten het niet.

Koninklijke list?

Wat we wel weten is dat Beatrix (om ons tot de periode vanaf 1980 te beperken) zelden afweek van wat haar in het openbaar werd aanbevolen. Slechts één keer hanteerde zij een geheel eigen lijn. Dat was in 1994. De gesprekken over de vorming van Paars waren stukgelopen en de formatie zat – net als nu – volledig in het slop. De informateur van dienst adviseerde Beatrix officieel om maar een VVD’er te laten uitzoeken hoe het nu verder moest. Die partij had immers de gesprekken over Paars afgebroken. Maar dat deed de koningin niet. Tot veler verrassing vroeg ze PvdA-leider Wim Kok een regeerakkoord te schrijven en daar partners bij te zoeken.

De koninklijke list slaagde. Paars kwam alsnog tot stand. Maar was dat de verdienste van Beatrix? Had zij haar ongebruikelijke oplossing zelf bedacht? Het traditionele ‘Geheim van Noordeinde’ verhindert dat dat ooit bekend wordt. Al zijn er verhalen dat Kok zelf de majesteit op het juiste idee had gebracht. Hoe dan ook: ook zonder de koninklijke tussenkomst was Paars I waarschijnlijk op het bordes verschenen. De machtspositie die D66 had na de verkiezingen van 1994 maakte een andere uitkomst vrijwel onmogelijk. En o ja: de informateur van dienst wiens advies Beatrix in 1994 zo onverwacht in de wind sloeg kennen we ook vandaag de dag nog maar al te goed: Herman Tjeenk Willink is zijn naam.

Bij andere formaties tussen 1980 en 2010 hield de koningin zich doorgaans trouw aan wat haar publiekelijk geadviseerd werd. Wellicht heeft ze tijdens moeilijke momenten achter de schermen waarschuwende woorden gesproken, maar of ze daarmee de onderhandelingen heeft beïnvloed is onbekend. Je kunt je afvragen of het staatshoofd eigenlijk wel over machtsmiddelen beschikte als de politieke wil bij haar gesprekspartners ontbrak.

Volgens geruchten (verder dan geruchten kom je nooit als het gaat om de betekenis van de vorstin bij kabinetsformaties) zag Beatrix in 2010 de vorming van een minderheidskabinet met een gedoogrol van de PVV totaal niet zitten. Of dat waar is weten we niet. Vast staat dat dat kabinet er gewoon is gekomen.

Buitenspel

Dat de koningin in 2012 buitenspel kwam te staan in formaties wordt door partijen als VVD en CDA nog steeds betreurd. Zij menen dat het staatshoofd dankzij zijn politieke onafhankelijkheid de partijleiders in hopeloos lijkende patstellingen een duwtje in de juiste richting kan geven. Anderen, zoals hoogleraar parlementaire geschiedenis Carla van Baalen, denken dat het niet uitmaakt. Ook de Kamer kan volgens Van Baalen ingrijpen als de boel vast komt te zitten. De geschiedenis van de afgelopen decennia levert in ieder geval geen duidelijk bewijs voor de noodzaak van een koninklijke rol. Maar één ding is wel zeker: hoe stroef formaties ook mogen verlopen, er komt altijd weer een kabinet. Met of zonder staatshoofd in een sturende positie.

Fons Kockelmans werkte jarenlang in Den Haag als parlementair verslaggever. In oktober 2015 publiceerde hij het boek Van verzuiling tot versplintering. De Nederlandse politiek sinds de Nacht van Schmelzer.

Boek: Alle 42 Premiers – Hun leven en loopbaan
Boek: Kabinetsformaties 1977-2012
Meer politieke geschiedenis