Van krotopruiming naar stadsvernieuwing

Steden komen niet vanzelf en blijven niet vanzelf. Ze zijn gebouwd en
niet spontaan door de natuur geschapen. We kunnen niet steden aan
hun ‘natuurlijke’ lot overlaten. Doen we dat wel – en dat hebben we al
vele tientallen jaren gedaan – dan dreigen verval en verpaupering en
misschien op den duur zelfs ondergang. De gedachte dat de natuur
zichzelf zou herstellen, mag opgaan voor het planten- en dierenrijk,
maar voor de mens en voor de samenleving is er zelden natuurlijk
evenwichtsherstel.
J.G. van der Ploeg, wethouder in Rotterdam, in: ‘Stadsvernieuwing in Rotterdam’ (Den Haag 1982)

Van krotopruiming en cityvorming naar de stadsvernieuwing

De stadsvernieuwing kwam geenszins uit de lucht vallen. Zij was een reactie: een stormachtige weerslag die volgde op het naoorlogse tijdperk van krotopruiming en cityvorming. Toen de Tweede Wereldoorlog voorbij was en de wederopbouwfase achter de rug, bleek dat de oude wijken in de Nederlandse steden ernstig vervallen waren. De staat van onderhoud in grote delen van de bebouwde kom was beroerd. De bestuurders kozen aanvankelijk voor een bouwkundige oplossing: zij maakten zich op om een enorm fysiek, bouwtechnisch tekort weg te werken en bekommerden zich weinig om de sociale problemen die daarmee gepaard gingen. Zij sloopten de krotten in hun oude stadswijken, maar meestal zonder helder idee hoe het daarna verder zou moeten. Men dacht vaak aan moderne flatbouw voor de nieuw te bouwen woningen. Diezelfde beleidsmakers wilden ook nieuwe winkel- en kantoorgebieden bouwen in en rond hun centrum. Veel oude wijken waren eind negentiende eeuw opgetrokken volgens de zogeheten ‘revolutiebouw’ – goedkope bouw door particulieren – en waren er miserabel aan toe. Soms was er, op zachte bodem, zelfs niet gebouwd op heipalen. En dan waren er in de historische steden nog vervallen arbeidersbuurten uit de zeventiende en achttiende eeuw.

De woonkwaliteit nam verder af door de woningnood: de huizen werden uitgeleefd. De kwaliteit werd ook slechter, omdat het naoorlogse beleid van lage huren veel eigenaren deed afzien van onderhoud. De oude stad stond in de jaren vijftig en zestig bij de bestuurders in een slecht daglicht. Voor sommigen was zij zelfs afgeschreven: ouderwets, onbereikbaar voor het verkeer, verderfelijk, ongezond en verre van modern. Daarbij veranderde in de oude volkswijken de samenstelling van de bevolking. Gezinnen trokken weg en ouderen, alleenstaanden en gastarbeiders gingen vanaf de jaren zeventig het beeld bepalen.

Grootschalige krotopruiming en sanering gaven in de jaren zestig en zeventig de toon aan. Soms werden zij gevolgd door cityvorming. Een bekend voorbeeld hiervan is Hoog Catharijne in Utrecht, waarvoor destijds een negentiende-eeuwse wijk is gesloopt om bouwgrond vrij te maken. Wanneer alle cityvormingsplannen doorgang zouden hebben gevonden, hadden veel Nederlandse steden nu waarschijnlijk een uiterlijk gehad dat men vaak ziet in moderne steden in de vs: zaken- en winkelcentra ontsloten door brede ringwegen aan de rand van de binnensteden. Daaromheen hadden dan brede gordels van flatwijken gelegen, alsmede enkele eilanden met koopappartementen voor de meer welgestelden.

Maar het tij keerde en begin jaren zeventig ontstond er in veel Nederlandse steden verzet tegen dit overheidsbeleid. De aanleiding was de weerstand van bewoners van de oude wijken om te migreren. De saaie zakelijkheid van flatwijken, waarnaar zij ‘verbannen’ werden, stootte hen af, terwijl de groeikernen met nieuwe gezinswoningen voor hen te duur waren. Ze verwelkomden wel dat hun buurt vernieuwd ging worden, maar waren bang dat na sloop de nieuwbouwhuren te hoog zouden zijn. Er ontstonden actiegroepen tegen het gemeentelijke saneringsbeleid. De protesten waren even onverwacht als heftig. Oudere vakbonds- en partijkaders voerden hand in hand actie met in dezelfde buurt gevestigde studenten, kunstenaars en arbeiders, ondersteund door architecten en sociologen. Zij hanteerden geladen termen als ‘kaalslag’ en ‘deportatie’. Beleidsmakers reageerden met verbazing en woede, maar gingen allengs overstag.

Halverwege de jaren zeventig kwam er een nieuw beleid. Kleinschaligheid, prioriteit voor het wonen en een zo gering mogelijke verstoring van de bestaande sociale en stedenbouwkundige structuur kregen de voorkeur boven de cityvorming, de bereikbaarheid van de stad voor auto’s én grootschalige nieuwbouw van woningen. De eisen van de bewoners kwamen neer op de slogans ‘Bouwen voor de buurt’ en ‘Baas in eigen buurt’. De stadsvernieuwing is uit deze tegenbeweging ontstaan en werd gemeengoed, ook onder invloed van veranderende opvattingen in bestuur en politiek. Het concept betrof uitsluitend de vernieuwing van vooroorlogse wijken en niet de hele stad, zodat men ook had kunnen spreken van ‘wijkvernieuwing’ (waarmee bedoeld wordt: slechts de oude wijken).

Tijdens het kabinet-Den Uyl werden verschillende rijkssubsidieregelingen voor de woningbouw van kracht, waaronder in 1977 de belangrijke Interim Saldo Regeling (isr). Met behulp van deze subsidieregelingen is een groot deel van de Nederlandse vooroorlogse woningvoorraad verbeterd of vervangen. In 1985 kwam de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing (wsdv) samen met de instelling van gemeentelijke stadsvernieuwingsfondsen. Deze wet verving de isr en zeventien andere regelingen, vooral van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (vrom), maar ook van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (wvc) en Economische Zaken (ez). Het beleid werd gedecentraliseerd naar gemeenten (en provincies), bij gelijkblijvende omvang van het aanzienlijke rijkssubsidiebudget.

De ‘Stedelijke Vernieuwing’, die in 1997 van start ging, is de opvolger van de stadsvernieuwing, maar in de volksmond bleef de term ‘stadsvernieuwing’ gangbaar. Als belangrijke doelstellingen van de Stedelijke Vernieuwing golden het aanpakken van de leefbaarheid en het sociaal verheffen van de buurt via differentiatie. Het stimuleren van een goed maatschappelijk klimaat werd even belangrijk geacht als het opknappen of vervangen van woningen. Terwijl de stadsvernieuwing zich had voltrokken op het vlak van de wijken, ging het ditmaal om ‘revitalisering’ en ‘functionele versterking’ van de gehele stad – en wel vooral in economische zin.

Periodisering en vraagstelling

Dankzij de stadsvernieuwing hebben de meeste steden nu een levendige historische binnenstad, omringd door dicht bebouwde, goed opgeknapte en gemoderniseerde negentiende- en vroegtwintigste-eeuwse wijken. In die gordel van vooroorlogse buurten bevindt zich een grote voorraad betaalbare woningen. Er leeft een bevolking die qua inkomen, scholing en etniciteit gemengd is. Met deze stadsvernieuwing is een grote prestatie geleverd. Volgens het onderzoeksrapport Stadsvernieuwing in de jaren tachtig dat in opdracht van het ministerie van vrom werd opgesteld, is er in dit beleidsproces alleen al in de jaren 1980-1989 in totaal 105 miljard gulden geïnvesteerd. Ongeveer een derde deel daarvan is door het Rijk opgebracht en tweederde door eigenaren (waaronder de corporaties), huurders en gemeenten. In vergelijking met andere Europese landen komt Nederland met die investeringen als hoogste uit de bus.¹

De stadsvernieuwing duurde vanaf het begin van de jaren zeventig tot het begin van de jaren negentig. Tijdens de eerste fase werd het beleid geformuleerd en kreeg het gestalte, ruwweg tussen 1970 en 1980. In die tijd speelden zich de meeste conflicten af en werden de heftigste discussies gevoerd, zowel in de buurten als in de politiek. Rond 1980 is de stadsvernieuwing in het centrum van de publieke en vooral van de politieke belangstelling gekomen. Ondanks de gigantische kosten die deze operatie met zich meebracht, was er een breed draagvlak. Het daaropvolgende decennium was de tijd van de productie. De prioriteit van de woningbouw was toen zelfs politiek onaantastbaar; in de bezuinigingsronden van de jaren tachtig stond dat vast. Daarna ebden de aandacht en de inzet geleidelijk weg. De periode 1980-1985 was het tijdvak van de oplossingen. In die vijf jaar is er het meest gepresteerd. Na de inwerkingtreding van de Wet op de Stads- en de Dorpsvernieuwing (1985) is de fase van het beheer aangebroken, waarin de nadruk kwam te liggen op het zeker stellen van de verworvenheden.²

Dit boek beschrijft dit vernieuwingsproces. Het bracht mij tot de vraag: op welke wijze heeft de stadsvernieuwing in Nederland gestalte gekregen en in hoeverre was haar uitgangspunt, namelijk het ‘Bouwen voor de (bestaande arbeiders) buurt’, doeltreffend? Een antwoord hierop zal ik geven in twee algemene landelijke hoofdstukken die dienen als kader voor de behandeling van de lokale stadsvernieuwing in een dozijn grote en middelgrote steden in Nederland. Dat levert ‘stadsportretten’ op: twaalf opstellen die ook apart gelezen kunnen worden. Elk essay bevat een historische context als opwarmer, een overzicht van de lokale volkshuisvesting en de stadsvernieuwingspraktijken en daarna een paragraaf over een wijk die ik heb geselecteerd als model van de lokale vernieuwing. Ik heb gekozen voor typische arbeiderswijken die rond 1900 zijn opgetrokken volgens de ‘revolutiebouw’. Vaak zijn het ook wijken die landelijk bekendstonden (of nog steeds bekendstaan) als probleemwijken, zoals de Amsterdamse Jordaan, de Haagse Schildersbuurt, het Arnhemse Klarendal, de Nijmeegse Benedenstad of de Stokstraatbuurt in Maastricht. Aan het eind van elk stadsverhaal schreef ik een epiloogje waarin ik de stadsvernieuwing heb doorgetrokken tot aan het begin van de huidige eeuw.

Ik heb gekozen voor twaalf gezichtsbepalende of toonaangevende steden die in 1985 grote stadsvernieuwingsfondsen toebedeeld kregen. De verdeelsleutel tussen de steden en dorpen was gebaseerd op een aantal criteria die waren vastgelegd in een Koninklijk Besluit. Dat waren: het aantal woningen van voor 1945, het aantal particuliere meergezinshuurwoningen van voor 1931, panden en monumenten in een beschermd stads- of dorpsgezicht, de centrumfunctie en het gemiddelde inkomen in de gemeente.

Relatief veel geld kregen Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Haarlem, Groningen, Leiden, Arnhem en Nijmegen. Zij worden dan ook in dit boek behandeld. Daarbij valt op dat de eerste vier aanzienlijk meer kregen dan de andere in verhouding tot hun aantal inwoners, wat kwam door de grote hoeveelheid particuliere meergezinswoningen van voor 1931 in die grote steden. Dit was een belangrijk verdeelcriterium, want de grote steden moesten relatief meer huizen opkopen om te kunnen vernieuwen. Verder heb ik twee steden gekozen met het oog op een zekere spreiding over het land: Dordrecht en Maastricht. Tevens is er een contrapunt, namelijk Eindhoven: de enige stad waarvan de vernieuwingswijken helemaal in de twintigste eeuw zijn gebouwd. De volgorde van behandeling is: eerst de vier grote steden, daarna drie steden in de Randstad en vervolgens vijf steden in een wijde kring door de rest van het land heen.

Boek: Steden in de steigers – stadsvernieuwing in Nederland 1970-1990

Noten