Frankrijk en de Europese eenwording

Frankrijk staat bekend als een pro-Europees land. Mei 1957 was het een van de zes staten die het Verdrag van Rome tekenden, waarmee per 1 januari 1958 de Europese Economische Gemeenschap (EEG) van start ging. Eerder had het land al gepleit voor Europese eenwording. In 1950 nam de Franse minister van Buitenlandse Zaken, Robert Schuman, het initiatief voor oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). Datzelfde jaar kwam de Franse minister-president, René Pleven, met een plan voor een Europese Defensiegemeenschap (EDG; in 1953 stemde het Franse parlement echter tegen ratificatie van dit verdrag).

‘Voor’ of ‘tegen’ ‘Europa’ zijn, dat zegt weinig. Los van het bestaan van schakeringen en nuances tussen ‘voor’ en ‘tegen’, bestaan er ook verschillende varianten van Europese eenwording. Voor- én tegenstanders van het eenwordingsproces doen er goed aan om eerst duidelijk te maken wat ‘eenwording’ inhoudt. In dit geval: als Frankrijk voorstander is van Europese integratie, wat wordt daar dan mee bedoelt?

Europese integratie: supranationalisme tegenover intergouvernementalisme

In literatuur over de Europese eenwording is doorgaans sprake van twee mogelijkheden. Sommigen pleiten voor het geleidelijk afstaan van nationale bevoegdheden aan instanties die boven de lidstaten staan (‘supra nationaal’), met als mogelijk, voor sommigen wenselijk, einddoel een Verenigde Staten van Europa. Dit wordt supranationalisme genoemd. Hiervan was sprake bij EGKS en EDG, allebei geesteskinderen van Jean Monnet, ook wel de ‘vader van Europa’ genoemd. Monnet zou zijn leven lang overtuigd supranationalist blijven.

De andere variant gaat uit van regelmatig overleg tussen ministers en regeringsleiders van de lidstaten. Deze afspraken hoeven niet minder bindend te zijn, maar de macht blijft bij (consensus tussen) de nationale regeringen. Er komt geen instantie of federale regering boven de lidstaten. Deze benadering wordt intergouvernementalisme genoemd.

In de supranationale benadering kan de Europese Commissie op een dag uitgroeien tot federale regering van Europa, met het Europese parlement als federale volksvertegenwoordiging. Intergouvernementalisten hechten meer waarde aan een leidende rol van de Europese Raad, het orgaan waarin het overleg tussen regeringsleiders geïnstitutionaliseerd is. Organisatorisch betekent een grotere rol van de Commissie minder macht voor de Raad en omgekeerd. Bij Europese organisatorische hervormingen is het daarom praktisch om te zien of de Commissie dan wel de Raad meer bevoegdheden krijgt.

Een praktisch voordeel van de supranationale benadering is dat het duidelijk is bij welke instantie het laatste woord ligt. Lagere overheden moeten zich immers houden aan de besluiten van de hoogste bestuurslaag. Bij intergouvernementalisme is er geen hoogste bestuurslaag. In theorie zouden besluiten bij de laatste benadering ook bij meerderheid genomen kunnen worden. Wie tegen supranationalisme is omdat landen alleen zelf over hun toekomst mogen beslissen, zal in de praktijk ook bij intergouvernementalisme alleen unanieme besluiten accepteren.

Frankrijk binnen de Europese Gemeenschap

Monnet was supranationalist. Menselijkerwijs is het begrijpelijk dat hij vooral die Franse politici benaderde die het met hem eens zouden zijn.

EGKS, EDG en zelfs de Europese Gemeenschap werden voorgesteld tijdens wat Fransen de Vierde Republiek (1946-1958) noemen. Net als de Derde Republiek (1870-1940) kenmerkte die zich door een versnipperd parlement en regeringen die snel vielen. Hierboven werd al vermeld dat het EDG in 1950 door een Franse regering voorgesteld werd, om in 1953 – onder een volgende regering – te worden weggestemd.

Een concept voor het uiteindelijke Verdrag van Rome werd in 1955 besproken in de Italiaanse plaats Messina. De toenmalige Franse regering nam aan de besprekingen deel, maar zag weinig in het voorstel. Februari 1956 trad de regering van Guy Mollet aan. Onder premier Mollet werd het Verdrag van Rome getekend. Juni 1957 trad Mollet af.

Op 1 januari 1958 trad het Verdrag in werking en ging de Gemeenschap van start. Later dat jaar werd Charles de Gaulle (opnieuw) premier – van 1959 tot 1969 zou hij president zijn. Hij hervormde het Franse politieke bestel tot de nog altijd bestaande Vijfde Republiek. Rode draad in zijn beleid was herstel van la grandeur, ‘de grootsheid’, van Frankrijk. Hoe verhield zich dat tot lidmaatschap van de Europese Gemeenschap?

Liever confederaal dan federaal

Voor De Gaulle waren natiestaten de ideale vorm van politieke organisatie. Als Europa zich verenigde, dan tot een ‘Europa van vaderlanden’, waarin de lidstaten weliswaar afspraken maakten, maar hun nationale soevereiniteit niet zouden laten inperken door een hogere instantie.

Om een aantal redenen maakte De Gaulle het zichzelf moeilijk om hiervoor de handen op elkaar te krijgen. Ten eerste zijn persoonlijkheid: bij verschil van mening zocht hij geen consensus, maar ging hij de confrontatie aan. Daarnaast lag het er te dik bovenop dat hij Frankrijk een leidende rol toe wilde bedelen. Laatste bezwaar was dat hij zijn ideeën over Europa koppelde aan zijn wens om afstand te nemen van de Verenigde Staten. Tijdens de Koude Oorlog leek het de andere lidstaten geen goed idee om het voortbestaan van de NAVO op het spel te zetten.

Toch bereikte hij een aantal van zijn doelen. Bij oprichting van de Gemeenschap was afgesproken dat, in drie stappen van vier jaar, de lidstaten zouden overstappen van consensus- aan meerderheidsbesluitvorming. De derde fase zou dus ingaan per 1 januari 1966. In Parijs werd niet uitgekeken naar afstand doen van het vetorecht/inperking van nationale soevereiniteit. In 1965 zou besloten worden over afbouw van de Europese landbouwsubsidies, een regeling waar het agrarische Frankrijk sterk van profiteerde. Toen de besluitvorming hierover niet naar Franse zin verliep, besloot het alle verdere vergaderingen van Europese ministers te boycotten (‘lege stoel-crisis’). Dit leidde in 1966 tot het compromis van Luxemburg: besluitvorming bij meerderheid, maar als vitale economische belangen van een lidstaat op het spel stonden, moest daarvoor een oplossing worden gezocht.

Een concreet voorstel om de gemeenschap in confederale vorm te organiseren werd in 1962 geblokkeerd. Vanaf 1961 werd er wel regelmatig overlegd tussen de regeringen. In 1974 werd dit geïnstitutionaliseerd in de vorm van de Europese Raad. Als het bij oprichting van de Europese Gemeenschap de bedoeling was dat dit op supranationale manier zou gebeuren, dan heeft de Gaulle er zeker aan bijgedragen dat intergouvernementalisme een alternatief werd.

Blijvend Frans Europees beleid

Het ligt voor de hand dat presidenten die uit dezelfde politieke familie als De Gaulle kwamen zijn beleid voortzetten. Op dit terrein gingen echter ook presidenten met een andere politieke achtergrond voort op dezelfde weg.

Zo was het de liberale president Valéry Giscard d’Estaing (1974-1981) die in 1974 het initiatief nam tot institutionalisering van de Europese Raad. Giscard was liberaal, wereldburger, voorstander van vrijhandel en jarenlang lid van het Actiecomité voor een Verenigde Staten van Europa van Jean Monnet. Toch zette hij in eerste instantie in op versteviging van de positie van de regeringen. Mogelijk deed hij dit om binnenlandse redenen. In het parlement had hij ook de steun nodig van de gaullisten. In 1979 zou hij wel, samen met de Duitse bondskanselier Helmut Schmidt (1974-1982), het Europees Monetair Stelsel (EMS) initiëren, een vaste wisselkoers waarbinnen lidstaten hun munt mochten laten variëren.

In 1981 werd François Mitterrand de eerste socialistische president van de Vijfde Republiek (1981)-1995). Vanaf 1984, toen Frankrijk het eerste halve jaar voorzitter was, ging hij zich actief bemoeien met de Europese Gemeenschap. Jacques Delors dankte daar zijn benoeming tot voorzitter van de Europese Commissie aan (1985-1995).

Delors zou in 1990 openlijk pleiten voor oprichting van een federaal Europa, nog vóór de millenniumwissel in 2000. Mitterrand voelde daar niet voor, maar Delors werd hierin gesteund door de Duitse bondskanselier Helmut Kohl (1982-1998), ook voorstander van Europese federalisering. Frankrijk was wel voor invoering van een gemeenschappelijke munt, maar niet voor federalisering. Hoewel uiteindelijk bij het Verdrag van Maastricht (1991) de Europese Commissie en het Europese parlement inderdaad meer bevoegdheden zouden krijgen (en de naam gewijzigd werd naar ‘Europese Unie’), bleef federalisering uit. Wel zouden de lidstaten een gemeenschappelijke diplomatie en veiligheids- en defensiebeleid ontwikkelen. Dit zou gecoördineerd worden door… de Europese Raad.

Spitzenkandidaten

Sinds 1979 worden de leden van het Europese parlement direct verkozen, voor termijnen van vijf jaar. Iedere lidstaat heeft een aantal zetels in het parlement. Voor de verdeling van deze zetels wordt in ieder land afzonderlijk gestemd op de nationale partijen. Deze landelijke partijen verenigen zich in het Europese parlement in fracties met ideologische zusterpartijen uit andere landen.

Sommigen menen dat bij deze verkiezingen niet op landelijke partijen gestemd zou moeten worden, maar direct op de Europese verbanden. Dan zou er ook sprake zijn van een Europees electoraat. Voorlopig lijkt dat onhaalbaar. In de aanloop van de verkiezingen van 2014 werd wel een poging ondernomen om de verkiezingen meer te laten leven bij de kiezers. Vijf politieke families leverden ieder een gemeenschappelijke kandidaat, Spitzenkandidat. Indien een van de vijf de grootste Europese fractie werd, werd de eigen kandidaat automatisch voorzitter van de Europese Commissie. Voor de christen-democraten was dit de Luxemburger Jean-Claude Juncker en voor de sociaal-democraten de Duitser Martin Schulz en voor de liberalen de Belg Guy Verhofstadt.

Het initiatief kwam van de Europarlementariërs. De regeringsleiders hadden liever onderling bepaald wie de voorzitter zou worden. In 2014 gingen ze niet tegen deze wens van het parlement in. De christen-democraten werden de grootste fractie, Juncker de commissievoorzitter.

In 2017 werd Emmanuel Macron verkozen tot Frans president. In zijn campagne had hij zich geprofileerd als voorstander van een verenigd Europa. Bij de Europese verkiezingen van mei 2019 werd opnieuw ingezet op Spitzenkandidaten (de Nederlander Frans Timmermans namens de sociaal-democraten). Macron liet echter weten van dit systeem af te willen. Juli 2019 droeg hij de Duitse minister Ursula von der Leyen voor als voorzitter van de Europese Commissie voor 2019-2024. Daarmee lijkt de benoemingsbevoegdheid weer bij de Europese Raad te liggen.

Frankrijk: consequent intergouvernementeel

Sinds De Gaulle heeft Frankrijk consequent ingezet op een verenigd Europa, waarin het primaat bij de nationale regeringen blijft. Institutioneel komt dit neer op het versterken van de positie van de Europese Raad, niet die van de Europese Commissie.

“Voorspellen is lastig, vooral als het de toekomst betreft”. – Oscar Wilde

Maar zolang Frankrijk vasthoudt aan haar Europese diplomatie van de afgelopen halve eeuw, lijkt de Europese Unie geen federatie te worden.