B.H. van den Braak
Indonesische kwestie
wensen, illusies en werkelijkheid
Na de eenzijdige Indonesische onafhankelijkheidsverklaring op 17 augustus 1945, de Bersiap-periode (gewelddadig Indonesisch optreden tegen de aanwezige Nederlanders en Indo-Europeanen) en het zenden van Nederlandse troepen, was er bij de Nederlandse regering allengs het besef gekomen dat onderhandelingen geboden waren, mits daarbij maar geen Indonesiërs waren betrokken die hadden ‘geheuld’ met de Japanse bezetters. Minister Logemann liet in februari 1946 weten dat Nederland het zelfbeschikkingsrecht in principe erkende. Hij sloot daarmee aan bij een rede van koningin Wilhelmina op 7 december 1942 over het houden van een rijksconferentie over zelfstandigheid van de overzeese gebiedsdelen. In maart 1946 openden besprekingen onder leiding van de Brits-Australische diplomaat Sir Archibald Kerr tussen luitenant-gouverneur-generaal H.J. van Mook en de Indonesische premier Soetan Sjahrir de weg voor daadwerkelijke onderhandelingen. Die vonden in april plaats op landgoed ‘De Hoge Veluwe’. Ze zouden geen resultaat hebben.
Minister van Overzeese Gebiedsdelen Logemann zei in een verklaring die hij op 2 mei 1946 in de Tweede Kamer aflegde over de mislukte onderhandelingen dat de Republik Indonesia (feitelijk was dat in 1946 Java en Sumatra) alleen als onderdeel van een federatief Indonesisch gemenebest zelfstandig kon worden en dat van erkenning van die Republiek als soevereine staat geen sprake kon zijn, zelfs als dat was op grondslag van een nauwe staatkundige band met Nederland. Het concept van een federaal Indonesië, waarvan de Republiek slechts een onderdeel zou zijn, was afkomstig van Van Mook. Hij was op de Hoge Veluwe-conferentie, naast vier ministers, de voornaamste onderhandelaar namens Nederland geweest.
Vier dagen na de verklaring van Logemann, en tien dagen voor de verkiezingen, debatteerde de Tweede Kamer daarover en zij betrok in het debat tevens een voorlopig verslag van een parlementaire commissie die onder leiding van de KVP’er Max van Poll Nederlands-Indië had bezocht. Over dat verslag was de PvdA niet erg te spreken. Woordvoerder Goedhart vond dat de teneur ervan was bepaald door rancuneuze gevoelens bij hoge Nederlands-Indische ambtenaren. Belangrijker was dat hij en de drie andere PvdA-woordvoerders aandrongen op voortzetting van de onderhandelingen. De opsteller van het verslag, Van Poll, sprak zich in overeenkomstige zin uit. In een door hem ingediende motie vroeg hij om spoedige bijeenroeping van een rijksconferentie. Die ‘boodschap’ was dus gericht aan het nieuw te vormen kabinet. De communist De Groot sprak zich als enige volmondig uit voor het Indonesische zelfbeschikkingsrecht.
Negatief over het regeringsbeleid waren daarentegen de liberaal C.J. van Kempen en Schouten en Tilanus. De laatste meende dat onderhandelingen met de Republiek er alleen maar toe zouden leiden dat het Koninkrijk uiteenviel. Schouten vond zelfs dat er nooit onderhandeld had mogen worden met de zogenaamde vertegenwoordigers van de Republiek.
De motie-Van Poll kreeg een ruime meerderheid. Tegen stemden ARP, CHU (met uitzondering van J.M.Krijger), PvdV en SGP. Ook de CPN-fractie steunde de motie-Van Poll. De positie van de voorstanders van verdere onderhandelingen werd door de verkiezingen versterkt. De ARP kreeg in de op 16 mei gekozen Tweede Kamer vier zetels minder dan in het Noodparlement, waar tegenover wel winst van twee zetels voor de liberalen stond.
Het wetsvoorstel om de Commissie-Generaal in te stellen werd op 2 augustus ingediend en nog diezelfde maand door beide Kamers aanvaard. De tegenstanders van de motie-Van Poll stemden ook ditmaal tegen. Omdat in de Senaat CPN en drie katholieken zich bij hen voegden, haalde het voorstel het daar net: 22 tegen 21 stemmen. Op 6 september 1946 werden Schermerhorn, Van Poll en de Amsterdamse reder en oud-burgemeester F. de Boer tot Commissie-Generaal voor Nederlands-Indië benoemd. Schermerhorn werd voorzitter. Van Poll kwam in de plaats van zijn partijgenoot oud-minister M.P.L. Steenberghe, die voor een benoeming had bedankt. De drie heren reisden op 14 september af naar de Oost.
Het concept van de Verenigde Staten van Indonesië kreeg vastere vorm na een op Nederlands initiatief in juli 1946 te Malino (Celebes) gehouden conferentie. Daar kwamen vertegenwoordigers van de Indonesische buitengewesten bijeen, die de federatieve opzet steunden, onder wie Agung Gde Agung, premier van Oost-Indonesië, en sultan Hamid II van Pontianak, president van West-Borneo. Zij waren leidende figuren in de Bijeenkomst Federaal Overleg (BFO), het overlegorgaan van de gebieden buiten Java en Sumatra. Bij de Republiek was er evenwel vrijwel geen steun voor dit concept.
Feitelijk was er in Indonesië nu al bijna sprake van een oorlogssituatie. Vanaf september 1946 vond sterke Nederlandse troepenopbouw plaats, die leidde tot de aanwezigheid van circa 50.000 Nederlandse militairen. Een na de verkiezingen van 1946 tot stand gekomen grondwetsherziening maakte de uitzending van dienstplichtigen naar overzeese gebieden mogelijk en die mogelijkheid was spoedig uitgewerkt in een noodwetje. Alleen de CPN-fractie stemde daartegen. De Nederlandse militairen moesten de plaats innemen van Britten, van wie de aanwezigheid op 1 december 1946 zou eindigen.
Het lukte op 14 oktober Schermerhorn na onderhandelingen met Sjahrir om tot een wapenstilstand met de Republiek te komen. Een maand later, op 15 november, kwamen in Linggadjati de Commissie-Generaal en de Indonesische delegatie een ontwerpakkoord overeen over het toekomstige staatsbestel. Dat voorzag in erkenning van de Republik Indonesia en in de oprichting op uiterlijk 1 januari 1949 van de Verenigde Staten van Indonesië, dat deel zou worden van een Nederlands-Indonesische Unie met aan het hoofd de Nederlandse koning(in).
De Nederlandse regering kwam op 10 december met een verklaring in de Tweede Kamer en een toelichtende nota. Die nota betekende de ‘aankleding’ van Linggadjati: de Nederlandse uitleg van het akkoord. Voor het slagen ervan achtte het kabinet allereerst de verdere uitwerking essentieel. In de visie van Nederland moest er een supranationale staat (Unie) komen met een gezamenlijk beleid op gebied van buitenlandse zaken, defensie en financiën. Nederland wilde verder dat werd nagedacht over de status van het excentrisch gelegen Nieuw-Guinea.
Tijdens het debat in de Tweede Kamer in december 1946 over het akkoord steunde een Kamermeerderheid de door het kabinet gekozen lijn. Zij onderstreepte dat door aanneming van een motie-Romme/Van der Goes van Naters. Romme bekritiseerde in het debat het feit dat er enkele weken hadden gezeten tussen het sluiten van het akkoord en het naar buiten brengen van de inhoud daarvan. Daardoor was er een ‘Phantoom’-akkoord ontstaan. Hij zei daarover:
(…) Er is vooreerst een beroering ontstaan, een beroering in het Nederlandsche volk over wat achteraf een phantoom blijkt te zijn, met het gevolg, dat velen dit phantoom maar niet meer kwijt kunnen raken, en met het gevolg ook, dat sommigen, die ook de werkelijkheid van Linggadjati misprijzen, gemakshalve voor hun strijd tegen dit werkelijke Linggadjati het Linggadjati-phantoom tot object van hun dithyramben blijven maken.
Het werkelijke Linggadjati-akkoord was in de ogen van Romme een akkoord dat uitging van een ‘zware’ Unie. De republikeinse leiders stelden volgens hem ten onrechte dat de Kroon aan het hoofd van de Unie alleen symbolisch was.
De motie-Romme/Van der Goes kreeg steun van KVP, PvdA en CPN. In de KVP-fractie was één dissident, jhr. G.A.M.J. Ruijs de Beerenbrouck, zoon van de premier uit het interbellum. Hij en de fracties van ARP, CHUA, PvdV en SGP zagen het akkoord als het begin van het uiteenvallen van het Koninkrijk. Schouten stelde bovendien dat de Commissie-Generaal en Van Mook buiten de wet om hadden gehandeld en dat de regering daarin ten onrechte had berust. Hij riep de regering op te regeren:
“Zij heeft haar gezag te handhaven en zij is bij de uitoefening en de handhaving van het gezag gebonden aan de wet. Meent zij, dat deze gebondenheid in staat aan het doen van datgene, wat zij in bepaalde situaties heeft te zien als haar taak, dan behoort zij een wijziging van de wet aanhangig te maken, opdat door deze wetswijziging haar de nodige ruimte wordt verschaft. Dat de Regering hier zonder een wijziging van de wet aanhangig te maken ertoe is overgegaan de wet te schenden, de wet te overtreden, tegen de wet in te handelen, is niet te disculperen of te vergoelijken.”
Een motie-Schouten waarin werd gevraagd eerst een rijksconferentie te houden, zoals in de koninklijke rede van 1942 was toegezegd, werd met dezelfde verhoudingen als bij de motie-Romme/Van der Goes verworpen.
Het Akkoord van Linggadjati had in den lande tot felle reacties geleid. Een groep rond oud-minister Welter wilde dat het staatsverband gehandhaafd bleef en dat er pas nadat Nederland zijn gezag had doen gelden verdere onderhandelingen zouden komen. Wijzigingen in de staatkundige verhoudingen moesten via de normale grondwettelijke procedures plaatsvinden. Op 14 december werd een Nationaal Comité Handhaving Rijkseenheid gevormd onder voorzitterschap van Gerbrandy en met als leden onder anderen Oud, Schouten, Tilanus, generaal H.G. Winkelman en de oud-ministers J.R.M. van Angeren, J.Th. Furstner en J.A. de Wilde. Ook Welter trad toe. Dit comité voerde een felle campagne tegen het Indiëbeleid en diende in april 1948 zelfs een verzoekschrift bij de Tweede Kamer in waarin om gerechtelijke vervolging van alle naoorlogse ministers werd gevraagd wegens schending van de Grondwet. De liberaal G. Vonk had om dezelfde reden tijdens het debat over Linggadjati voorgesteld vervolging in te stellen tegen de leden van de Commissie-Generaal.
Van het optimisme dat in november 1946 bestond, was in de eerste maanden van 1947 nog weinig over. Na het vertrek van de Britse troepen was de Indonesische guerrilla alleen maar heviger geworden. In Zuid-Celebes traden Nederlandse eenheden daartegen meedogenloos op. Er vielen vele slachtoffers. In de Republiek (Java en Sumatra) konden de Nederlandse troepen (inmiddels meer dan 100.000 man) zich slechts moeizaam handhaven in enkele bruggenhoofden en steden. Het akkoord bleek een ‘dode letter’ te zijn en onderhandelingen over de verdere uitwerking liepen op niets uit.
De eerste ‘politionele’ actie
Op 10 juli 1947 legde premier Beel in de Tweede Kamer een verklaring af, waarin hij schetste welke moeilijkheden zich sinds de ondertekening hadden voorgedaan. De republikeinse delegatie wees feitelijk nog altijd de federale structuur af en weigerde mee te werken aan het tegengaan van bestandsschendingen (door vorming van een gezamenlijke gendarmerie). Beel verklaarde dat de Nederlandse regering zich gedwongen zou kunnen voelen ‘het militaire machtsmiddel’ aan te wenden. Dat zou dan een militaire actie van politionele aard worden om uitvoering van het akkoord af te dwingen. De reactie op het dreigement vanuit republikeinse zijde leek even openingen te bieden voor overleg, maar mondde op 21 juli toch uit in een militaire operatie (Operatie Product). Vooral Van Mook had hier in toenemende mate op aangedrongen.
‘Er komt een punt dat lankmoedigheid ophoudt een deugd te zijn.’
Het besluit had in het kabinet tot spanningen geleid, waarbij de PvdA-ministers grote aarzelingen hadden moeten overwinnen. Minister Vos stemde uiteindelijk zelfs niet in met het besluit tot gewapend optreden, maar hij trok daaruit geen politieke consequenties. Die worsteling was ook zichtbaar in de PvdA-Tweede Kamerfractie, maar alleen het Indonesische lid Palar stemde tegen. Hij verliet de fractie en de partij. De partijraad van de PvdA had eerder al ingestemd met een eventueel militair ingrijpen. De critici in de PvdA van het militaire optreden verenigden zich korte tijd later in de zogenoemde Nova Zembla-groep. Daarvan maakten ook zeven Kamerleden deel uit onder wie De Kadt, G.M. Nederhorst, H.J. Hofstra en Goedhart.
In het Tweede Kamerdebat dat op 23 en 24 juli na een verklaring van Beel werd gehouden, voerde Nederhorst als lid van de kritische minderheid in de PvdA-fractie het woord. Hij deelde echter mee geen oppositionele moties te zullen steunen.
Van der Goes van Naters moest zich in het debat tegen communistische aanvallen verdedigen en viel bovendien de ARP aan, omdat die vanwege volgens hem door de vanaf 1945 gekozen houding mede schuld droeg voor de dramatische uitkomst. Een motie-De Groot waarin om een staakt-het-vuren en om voortzetting van onderhandelingen werd gevraagd, kreeg alleen steun van de eigen CPN-fractie.
Het Nederlandse kabinet dacht na het militaire succes van de operatie eerder aan verder doorstoten dan aan onderhandelen. Internationale ontwikkelingen verhinderden dat uiteindelijk. Op 1 augustus riep de Veiligheidsraad op basis van een door Australië voorgestelde resolutie op tot een wapenstilstand en 25 augustus stelde die raad op voorstel van Van Kleffens, sinds 1 juli ambassadeur in Washington, een commissie van goede diensten in. In de weken daartussen worstelde het kabinet met de aandrang vanuit Indonesië (legercommandant S.H. Spoor en Van Mook) om de republikeinse regering in Djocja geheel uit te schakelen. Bij pogingen om het kabinet daartoe te bewegen, werd zelfs koningin Wilhelmina ingeschakeld. In het kabinet hielden voor- en tegenstanders elkaar echter in evenwicht. De vijf PvdA’ers en de partijloze minister van Buitenlandse Zaken waren tegen, en de overige ministers waren vóór. Op 17 augustus staakten in de ministerraad de stemmen.
Een kabinetscrisis werd in de gegeven omstandigheden echter als niet wenselijk beschouwd en een tweede stemming, waarbij Beel als premier de doorslag kon geven in het voordeel van de voorstanders, werd uitgesteld. De koningin vroeg Beel niettemin het kabinet te reconstrueren, waarbij vervanging van de PvdA-ministers kon worden overwogen. De toegenomen internationale druk en de instelling van een commissie van goede diensten weerhielden het kabinet uiteindelijk van voortzetting van de militaire operatie.
In een door Beel op 23 september in de Tweede Kamer afgelegde verklaring erkende hij dat de militaire actie onder internationale druk was beëindigd. Het Nederlandse gezag op republikeins gebied zou evenwel worden geconsolideerd, evenals de opbouw van de federatie. Hij kondigde tevens de opheffing van de Commissie-Generaal aan, waarbij wel naar nieuwe vormen van onderhandelingen zou worden gezocht. Er werd ten slotte een herziening van de Grondwet aangekondigd die de nieuwe structuur van het Koninkrijk mogelijk moest maken.
Een belangrijke stap daartoe werd enkele dagen later gezet door instelling van een Staatscommissie waarvan Beel voorzitter werd. Leden waren onder anderen de ministers Jonkman en Van Maarseveen, evenals fractievoorzitters uit de Tweede Kamer en het communistische Kamerlid Benno Stokvis en enkele hoogleraren. Beel combineerde inmiddels niet langer het minister-presidentschap met de functie van minister van Binnenlandse Zaken. De laatste functie legde hij in september 1947 neer om zich meer aan de kwestie-Indonesië te kunnen wijden. Hij werd op Binnenlandse Zaken opgevolgd door P.J. Witteman, Eerste Kamerlid, gedeputeerde in Noord-Holland en onder meer juridisch adviseur van de KRO. Om minister Jonkman te ontlasten, die fysiek te lijden had onder zijn zware taak, werd in november 1947 een hoge ambtenaar van het ministerie van Overzeese Gebiedsdelen tot minister zonder portefeuille benoemd. Deze minister, L. Götzen, ging zich speciaal bezighouden met financieel-economische vraagstukken van Nederlands-Indië.
Inmiddels waren twee ministers uit onvrede over het in hun ogen te slappe optreden tegen de Republiek opgestapt. Ringers trad in november 1946 af en Schagen van Leeuwen deed dat op 24 november 1947. Directe aanleiding daarvoor was afwijzing door het kabinet van een door hem ingediende nota over krachtiger optreden. Minister Fiévez van Oorlog nam zijn portefeuille over. Ringers was opgevolgd door L. Neher (PvdA), eveneens een hardliner ten aanzien van Indonesië. In maart 1948 vertrok hij samen met de diplomaat jhr. H.L. van Vredenburch als onderhandelaar naar de Oost. De door hen gevoerde besprekingen leverden overigens geen concrete resultaten op. Opvolger van Neher werd J. in ’t Veld, de sociaaldemocratische burgemeester van Zaandam en tevens Eerste Kamerlid.
In Den Haag werd inmiddels gewerkt aan het tot stand brengen van een nieuw staatsbestel. In een op 3 februari 1948 door de koningin op het buitenland gerichte radiorede zette zij de koers van de regering nog eens uiteen. H. Algra (ARP) veroordeelde tijdens de kort daarna gehouden algemene beschouwingen in de Eerste Kamer het feit dat het regeringsbeleid in een koninklijke toespraak was uiteengezet, maar anderen benadrukten dat er geen twijfel kon zijn over de ministeriële verantwoordelijkheid voor de rede.
Nog diezelfde maand aanvaardde de Tweede Kamer het grondwetsvoorstel.
~ B.H. van den Braak en J.Th.J. van den Berg
Boek: Zeventig jaar zoeken naar het compromis. Parlementaire geschiedenis van Nederland deel II, 1946-2016
Lees ook: Koningin Wilhelmina wilde af van partijstelsel
Bekijk dit boek bij:
