Een historische schets van het provinciaal bestuur

---

Historische schets van het provinciaal bestuur

Het bisdom Utrecht, het graafschap Holland en de hertogdommen Brabant en Gelre: van sommige provincies gaat de voorgeschiedenis terug tot in de middeleeuwen. Voorlopers van de provincies stonden daarna aan de basis van de Republiek der Zeven Verenigde Provinciën, waarin zij formeel het hoogste gezag bekleedden. De Republiek ging vooraf aan de oprichting van de Nederlandse eenheidsstaat aan het einde van de achttiende eeuw.

Op het eerste gezicht lijken provincies trots te kunnen teruggrijpen op een eeuwenlang verleden van zelfstandigheid. Dit fragment laat echter zien dat zeker niet alle provincies oudere papieren hebben dan de Nederlandse staat. Bovendien kende de zelfstandigheid van oudere provincies al tijdens de Republiek soms stevige beperkingen en met de vestiging van de Nederlandse eenheidsstaat is er van enige provinciale zelfstandigheid weinig meer over. Zeker Provinciale Staten, het hart van de provinciale democratie, hadden lange tijd nauwelijks bevoegdheden en middelen en evenmin de bereidheid om zelfstandig initiatieven te ondernemen. Pas vanaf de jaren zestig van de twintigste eeuw kunnen én willen provinciebesturen, en Provinciale Staten in het bijzonder, een actievere rol in het binnenlands bestuur vervullen. Dat doen zij ook, maar juist in dit laatste tijdvak komt het bestaansrecht van provincies in het geding. Deze historische schets van provinciale zelfstandigheid geeft aan dat provincies in discussies over hun bestaansrecht weinig gezag kunnen ontlenen aan een beroep op de geschiedenis.

De geschiedenis van provincies tot 1814

In de middeleeuwen hadden de graafschappen Holland en Zeeland, het bisdom Utrecht en het hertogdom Brabant een zekere zelfstandigheid verworven binnen het Heilige Roomse Rijk. Zij paarden dat aan welvaart, waarvan fraaie binnensteden en kastelen nog altijd getuigen. Het hertogdom Gelre stak hen echter letterlijk naar de kroon. De vooraanstaande positie daarvan bleek wel uit het feit dat de Gelderse hertog eervolle rituelen zoals het bekronen en kleden van de keizer mocht uitvoeren. Op hun beurt genoten de Friese gouwen de nodige vrijheid om zichzelf te besturen. Overijssel en Drenthe vielen echter onder het wereldlijk gezag van de Utrechtse bisschop. Vanaf het einde van de veertiende eeuw verwierven Bourgondische en later Habsburgse heersers geleidelijk meer gezag in de variëteit aan politieke eenheden in de Lage Landen. Hun politiek van uniformering en centralisatie stuitte op verzet in de Staten, de vertegenwoordiging in die politieke eenheden van drie standen: de geestelijkheid, de ridderschap en de steden. De Staten verdedigden lokale privileges, rechten en vrijheden ook in de Staten-Generaal, de gezamenlijke vergadering van de Staten in de Lage Landen, die vooral bijeenkwam als de landheer extra geld nodig had. De weerstand tegen centralisatie raakte vermengd met protest tegen de Habsburgse pogingen het protestantisme uit te bannen. Uiteindelijk verbond een aantal Lage Landen zich met elkaar in de Unie van Utrecht (1579) om zich met elkaar te verbinden ‘als off siluyden maer een provincie waeren’. In 1581 zegden ze vervolgens het gezag van de Habsburgse heerser Filips II op. Na een vergeefse zoektocht naar een nieuwe heerser namen de Lage Landen de heerschappij uiteindelijk in eigen hand. De soevereiniteit lag in deze confederale constructie bij zeven provincies. Vandaar de naam Republiek der Zeven Verenigde Provinciën (1588-1795).

De Staten stonden aan het hoofd van elk van de provincies. Ten tijde van de Republiek waren alleen nog de steden en de ridderschap in de Staten vertegenwoordigd, en in de drie noordelijke provincies ook niet-adellijke landeigenaren. Staten wezen leden aan die in hun afwezigheid het dagelijks bestuur voor hun rekening namen: de Gedeputeerde Staten of Gecommitteerde Staten. Zij waren verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van de besluiten van de Staten, het bestuur van de gebieden in eigendom van de Staten, de financiën, belastingen en militaire aangelegenheden. In de Staten-Generaal besloten zeven provincies gezamenlijk over defensie en buitenlands beleid van de Republiek. Het voorzitterschap van de Staten-Generaal rouleerde tussen de provinciale delegaties. Waren dus al vóór de vorming van de Republiek tamelijk zelfstandige voorlopers van huidige provincies te ontwaren, in de Republiek lijken die een bepalende rol te vervullen.

Kunnen provincies vandaag de dag trots verwijzen naar een zelfstandig verleden binnen de Republiek? Dat valt te bezien. Bestuurders van Flevoland kunnen in ieder geval niet teruggrijpen op deze geschiedenis, omdat het simpelweg toen nog niet bestond. Het grondgebied van Flevoland werd pas goeddeels in de twintigste eeuw gewonnen op het water. Sinds 1 januari 1986 is de provincie Flevoland ingesteld, ondanks twijfels of ze daarvoor niet te klein was. De provincie Limburg kan evenmin bogen op een glorierijk verleden voor 1800. Er was ooit wel een hertogdom Limburg, maar dat lag grotendeels ten zuiden van het huidige Limburg. De geschiedenis van de huidige provincie begint met de grondwet van 1815 voor het Verenigde Koninkrijk van de Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden. Het was een samenraapsel van allerlei territoria die onder verschillende heersers hadden gestaan, dat in 1795 als onderdeel van Frankrijk al enigszins zijn contouren had gekregen. Na de opstand in zuidelijk Nederland in 1830 behoorde het behoudens Maastricht tot de nieuwe staat België. In 1839 kreeg Nederland alsnog een deel van Limburg, waarmee de provincie haar huidige vorm aannam. De splitsing pakte economisch gezien niet voordelig uit voor Nederlands Limburg. Daardoor groeide een anti-Nederlands sentiment. De Duitse statenbond, waar Limburg tot 1867 deel van uitmaakte, bood een platform voor separatistische pleidooien. Het anti-Nederlandse sentiment heeft bijgedragen aan de vorming van een gezamenlijke Limburgse identiteit. Het is echter niet ontsproten aan een zelfstandig verleden.

Ten tijde van de Republiek vielen delen van het huidige Limburg, Groningen, Noord-Brabant en Zeeuws-Vlaanderen als veroverde gebieden rechtstreeks onder het hoogste gezag van de Republiek, de Staten-Generaal. Die gebieden hadden dus geen zelfstandigheid. De zelfstandigheid van andere delen van de Republiek kende echter ook beperkingen. De Staten-Generaal hadden bijvoorbeeld bepaald hoe in de Groningse Staten de samenwerking tussen de stad Groningen en de Ommelanden eruit zou moeten zien, ook al ging het om een soevereine provincie. Ook in de Drentse Staten greep de Staten-Generaal in. De arme landschap Drenthe was bovendien geen zitting in de Staten-Generaal vergund. Wel moest het ‘onder de knoet van de Staten-Generaal’ een financiële bijdrage aan de Republiek leveren.

In tegenstelling tot Noord-Brabant en Drenthe had de provincie Holland daarentegen wel grote invloed in de Republiek. Zij betaalde de helft van de gezamenlijke kosten van de Republiek en haar vertegenwoordigers speelden een prominente rol in het gezamenlijke buitenlands beleid. Ook Zeeland had een invloedrijke rol. Het had samen met Holland de eerste stappen gezet tot een onafhankelijke Republiek en had een belangrijke handelseconomie. Andere provincies mochten vooral als strategische buffer dienen voor deze machtige kustprovincies.

Alle provincies inclusief Holland en Zeeland hadden rekening te houden met de stadhouders afkomstig uit het adellijk huis van Oranje-Nassau. Die kregen hun positie als stadhouder en aanvoerder van landmacht en marine officieel van de provincies opgedragen, maar zeker in crisistijden hadden ze groot gezag. De provincies Gelre, Overijssel, Utrecht, Stad en Lande (Groningen) en Friesland kregen bovendien regeringsreglementen opgelegd, waarmee stadhouders stevig ingrepen in het provinciaal en lokaal bestuur. Verder hadden stadhouders het recht om allerlei stedelijke bestuurders en ambtenaren in de provincies te benoemen. Die steden namen zeker in Holland en Zeeland weer een belangrijke positie in de Staten in. In een provincie als Gelre hadden steden maar ook de ridderschap grote invloed in de kwartieren waarin de provincie was opgedeeld. Kortom, ook de zelfstandigheid van provincies die wel bestonden tijdens de Republiek, hadden nogal wat beperkingen. Ze hadden rekening te houden met dominante spelers boven – en onder – provinciaal niveau.

Politieke nationalisering

In de tweede helft van de achttiende eeuw kwamen in de Republiek aanzetten tot politieke nationalisering. Een breed gedragen gevoelen dat de Republiek in economisch en politiek verval was, leidde tot morele oproepen tot nationale eendracht. Het confederale stelsel kon op steeds minder steun rekenen. Provinciale soevereiniteit vervulde tijdgenoten dus lang niet altijd met trots. Bepleite alternatieven liepen uiteen van een versterking van de macht van het Oranjehuis, patriotse democratisering en een federaal bestel tot een eenheidsstaat. Lokale opstanden, onderlinge conflicten, een Pruisische interventie, de Franse verovering in 1795, uitvoerige onderhandelingen over de politieke hervormingen van het land in een Nationale Vergadering, en een staatsgreep culmineerden met de Staatsregeling van 1798 uiteindelijk in de vestiging van een eenheidsstaat. Dat betekende afscheid van het formele principe van provinciale soevereiniteit in de zogeheten Bataafse Republiek. Deze centralisatie betekende ‘het definitieve einde van de middeleeuwen’ in Nederland.

De provincies verkregen slechts een administratieve functie, geleid door een indirect verkozen bestuur met een door het Rijk benoemde commissaris die zou moeten toezien op de naleving van de wetten. De Staatsregeling herdoopte provincies tot departementen met andere namen, en hertekende hun grenzen om de herinnering aan de provincies uit de tijd van de Republiek uit te wissen. Al snel volgden er allerlei andere constitutionele arrangementen, tot inlijving in het Franse keizerrijk aan toe. Provincies kregen hun oude grenzen goeddeels terug, soms met wat weer meer bevoegdheden. Van herstel van vroegere soevereiniteit was echter geen sprake. Provincies werden van bovenaf gevormd. Op grond van de Staatsregeling van 1801 tekende het takenpakket van provincies zich uit, waartoe onder meer de waterstaat, het toezicht op gemeenten en waterschappen en de uitvoering van besluiten van het staatsbewind behoorden, en voorts alles wat nodig was voor het bestuur van de provincie. In 1805 kwam de eerste algemene Provinciewet op Nederlands grondgebied tot stand: het Algemeen Reglement voor de departementale besturen.

Teloorgang

Groeperingen die bleven hechten aan provinciale soevereiniteit konden weinig weerwerk bieden tegen de centralisatie. De Franse overheersing speelde daar zeker een rol in. De al langer levende kritiek op het onvermogen van het confederale bestel om het verval van het vaderland te keren, had daar echter niet minder aan bijgedragen. Na de Franse overheersing kwam provinciale soevereiniteit dan ook niet terug. Als een van de belangrijkste auteurs van de grondwet van 1814 die het land na de Franse overheersing moest ordenen, greep Gijsbert Karel van Hogendorp graag terug op oude termen zoals Staten en Staten-Generaal voor de legitimering van die grondwet. Ook werden de grenzen en namen van de provincies in ere hersteld. Van Hogendorp wenste bovendien de Staten weer te laten samenstellen door adel en steden, zoals het gebruik was in de tijd van de Republiek. Om ook het platteland afdoende te vertegenwoordigen, zou wel de zogeheten landelijke stand naast de adel en steden Statenleden kunnen verkiezen. Van provinciale soevereiniteit wilde Van Hogendorp echter niets meer weten – ‘onze oude kwaal’, zoals hij dat later omschreef. Dat gold in nog sterkere mate voor andere leden van de commissie die de grondwet schreven. De nieuwe grondwet borduurde daarom voort op centralistische arrangementen uit de Franse tijd, zoals een Koning, een door hem benoemde commissaris, provinciaal toezicht op gemeenten en waterschappen en uitvoering van staatsbesluiten door provinciebesturen. Een zelfstandig verleden of niet, zo voltrok zich dus de volgende stap in ‘de teloorgang van provincies’.

~ Hans Vollaard

Boek: Provinciale politiek – Harmen Binnema & Hans Vollaard
Ook interessant: Provinciale politiek speelt nooit rol bij Provinciale Statenverkiezingen

Bekijk dit boek bij: