Individueel mandaat Tweede Kamerleden hinderlijk obstakel voor fracties
‘Op welke partij stem jij eigenlijk?’ Het is een veelgestelde vraag op een verjaardagsfeestje of in het café. Vrijwel automatisch verwarren we dan ‘het aanhangen van een partijprogramma’ met ‘het hebben van een politieke opvatting’. Dat doen we al bijna anderhalve eeuw. En al even lang reduceren we de gang naar de stembus tot het mandateren van een partij. Lange tijd was het afvaardigen van een bepaalde persoon voor veel kiezers van geen of slechts secundair belang. Deze versimpeling paste wellicht bij het overzichtelijke tijdperk van de verzuiling, maar de tijden zijn sinds enkele decennia veranderd. De traditionele volkspartijen CDA, VVD en PvdA lijden onder afnemende ledenaantallen en onder sterk wisselende zetelverdelingen (de ‘zwevende kiezer’), die ook hun subsidie-inkomsten onberekenbaar hebben gemaakt.
Deze gevestigde partijen zien continu nieuwe lokale en nationale partijen, belangenclubs en bewegingen opkomen die veel beter in staat lijken de kiezers voor zich te winnen zonder de uitgebreide infrastructuur van de partijorganisatie. Daarnaast is de comfortabele links-rechtsverdeling in het politieke spectrum weggevallen en concentreren politieke coalities zich niet meer rondom partijprogramma’s die zijn gebaseerd op een politieke filosofie, maar rondom specifieke kwesties en dossiers die niet altijd meer samenvallen met de verschillende partijculturen. Niet voor niets profileren volksvertegenwoordigers zich in de (sociale) media steeds vaker als persoonlijkheden in plaats van als radertjes in de partijmachine.
Honderd jaar fractiedwang
Paradoxaal genoeg proberen de leiders en bestuurders van politieke partijen de geest terug in de fles te duwen, juist door de greep op hun politici te versterken. Onder het mom van bestuurbaarheid leggen vrijwel alle partijen een vergaande fractiedwang (formeler: ‘fractiediscipline’) op. Met succes: de politici gehoorzamen doorgaans braaf. In de afgelopen jaren stemden Tweede Kamerleden in 99,999% van de gevallen mee met hun fractie. Het massale meestemmen met het partijstandpunt, van links tot rechts, kan meerdere oorzaken hebben. Zo kan het een gevolg zijn van een absolute loyaliteit aan de partij, al is het zeer onwaarschijnlijk dat dit voor alle Kamerleden geldt. Bovendien gebeurt het regelmatig dat fracties unaniem instemmen met een wet die haaks staat op het eigen partijprogramma. Een andere verklaring zou kunnen zijn dat Kamerleden een groot vertrouwen koesteren in de expertise van de woordvoerder van hun fractie – en dat zij zelf geen uitgesproken standpunten hebben. Maar ook dat verklaart nog niet de Noord-Koreaans aandoende omvang van de fractiediscipline. Al iets plausibeler is de gedachte dat een tegenstribbelend Kamerlid herverkiezing of andere mooie carrièreperspectieven op de tocht ziet komen te staan.
In de Kamer zelf is een veelgehoord argument dat fractiediscipline belangrijk is om de parlementaire werkbaarheid te beschermen. Want zonder solide coalitie van gezagsgetrouwe partijpolitici zou het land toch onbestuurbaar worden? De versnippering van het partijlandschap, waarbij kwetsbare coalities van magere meerderheden en veel kleine politieke partijen moeten worden gevormd, wordt aangegrepen om de rijen te sluiten. Zelfs de grondwettelijke scheidsmuur tussen de Tweede Kamer en de Eerste Kamer moet daarvoor wijken: steeds vaker zetten fractieleiders uit de Tweede Kamer hun partijgenoten in de Eerste Kamer onder druk om wetsvoorstellen aangenomen te krijgen.
Deze ontwikkelingen zijn in de afgelopen vijftien jaar sterk zichtbaar geworden, maar zij zijn niet nieuw. In feite zijn ze ingebakken in het Nederlandse kiesstelsel, vooral zoals dat heeft bestaan sinds de invoering van de evenredige vertegenwoordiging en het algemeen mannelijk kiesrecht (1917), gevolgd door het vrouwelijk kiesrecht (1919). Anno 2017 vieren we de honderdste verjaardag van dat stelsel, dat ernstige trekjes van ouderdom begint te vertonen. Dat het Nederlandse parlementaire stelsel aansluiting mist met de democratische behoeften van deze tijd wordt door vrijwel iedereen erkend – zoals wel blijkt uit het recente besluit om een staatscommissie in te stellen die de mogelijkheden voor verbetering in kaart moet brengen.
Daarom is het tijd om terug te blikken op de politieke omwenteling (het ‘moment 1917’) waarmee het allemaal begon, een kruispunt van twee sporen in de moderne politieke geschiedenis: de ontwikkeling van de parlementaire democratie en de toenemende invloed, efficiëntie en populariteit van de politieke partij als vehikel van die democratie. De samenkomst van beide sporen in de Grondwet en de Kieswet van 1917 heeft ons een mengvorm opgeleverd van de negentiende-eeuwse kiezersdemocratie en de twintigste-eeuwse partijendemocratie. Die mengvorm tekent de huidige politieke praktijk, waarin beide onderdelen regelmatig met elkaar botsen. Honderd jaar na dato verdient zij een kritische evaluatie, met als vertrekpunt een weinig besproken, maar belangrijk aspect van het Nederlandse politieke stelsel: zetelroof.
Honderd jaar zetelroof
In het verschijnsel van de zetelroof (formeel: ‘fractieafsplitsing’) komen alle actuele kwesties samen die betrekking hebben op de effectiviteit van de parlementaire controle, op het vertrouwen van burgers in politici (en vice versa) en op de legitimiteit van de volksvertegenwoordiging. Het woord ‘zetelroof’ duikt standaard op in de media als een volksvertegenwoordiger uit de fractie treedt zonder zijn zetel op te geven. Maar is het eigenlijk wel roof? Want van wie is een parlementszetel? En wat is precies een politieke partij? Hoeveel macht mag en moet zij hebben in de representatieve democratie? Deze vragen worden altijd weer gesteld als een politicus zijn partij verlaat en zijn zetel behoudt. Dit boek behandelt gevallen van zetelroof in het nationale parlement – specifiek: de Tweede Kamer –, maar het fenomeen doet zich ook elders voor. In Provinciale Staten, gemeenteraden en waterschappen gebeurt het veel vaker dat volksvertegenwoordigers zich afsplitsen. In deze kleinere organen grijpt zo’n afsplitsing harder in. Een gemeenteraad is kleiner dan het parlement, maar ook daar moeten verschillende fracties veelvuldig wankele coalities sluiten. Het verlies van één zetel kan dan al snel tot een bestuurscrisis leiden. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) noemde fractieafsplitsingen
‘slecht voor de sfeer, het imago, de besluitvaardigheid en de bestuurbaarheid van de gemeenteraad’
en bepleitte vergaande maatregelen om zetelroof tegen te gaan. Een zetelroof op lokaal niveau brengt veelal dezelfde vragen met zich mee over het individuele mandaat versus de partijmacht. Hoewel hieronder dus de nationale politiek centraal staat, zullen de lessen die daaruit te trekken zijn ook op andere bestuursniveaus tot inzicht kunnen strekken.
Tussen 1917 en 2017 zijn er in de Tweede Kamer 58 gevallen van zetelroof geweest – en vijf in de Eerste Kamer. In de politiek onrustige jaren zestig en zeventig, toen partijvernieuwing een actueel thema was, traden veel Kamerleden uit hun oude fractie, maar ook deze eeuw is er sprake van een sterke toename. De stijging zet voorlopig door: de Tweede Kamer die in 2012 aantrad en het kabinet-Rutte II vormde, bestond uit elf fracties; bij uittreding in 2017 waren dat er maar liefst zeventien. Daarnaast spelen enkele zetelrovers tegenwoordig een prominentere rol in het politieke en publieke debat, veelal met nieuwe partijen en spraakmakende programma’s. Bekende voorbeelden uit eerdere kabinetsperioden zijn Geert Wilders met de PVV en Rita Verdonk met TON, terwijl tijdens Rutte II Louis Bontes en Joram van Klaveren met VNL, Norbert Klein met de Vrijzinnige Partij, Tunahan Kuzu en Selçuk Öztürk met DENK en Jacques Monasch met Nieuwe Wegen hun afsplitsing aangrepen om een eigen partij op te richten.
De Tweede Kamer worstelde met al deze nieuwe fracties en haar Presidium stelde op 2 december 2015 dan ook een werkgroep Fractievorming in om te zien wat hieraan gedaan kon worden. Vlak voor het zomerreces van 2016 presenteerde deze werkgroep, onder voorzitterschap van SGP-Kamerlid Roelof Bisschop, haar rapport aan het Presidium. Dat schaarde zich achter de conclusies, maar liet de beslissing over aan de Tweede Kamer, die daar op 7 december 2016 in een plenair debat over sprak.
‘Fractieafsplitsingen dreigen zand te strooien in de machine van de democratische besluitvorming’,
…verklaarde Bisschop de noodzaak voor maatregelen. Zijn visie werd breed gedragen door de partijen met meer dan tien zetels (VVD, PvdA, CDA, SP, PVV, D66), die elk waren vertegenwoordigd in de werkgroep. De kleinere fracties werden vertegenwoordigd door voorzitter Bisschop, afsplitser Norbert Klein en diens aartsrivaal Henk Krol (50Plus). Leden van de werkgroep kregen het recht om minderheidsstandpunten te laten aantekenen, wat Klein aangreep om zijn protest tegen de ingrijpende maatregelen te doen optekenen – waarop Henk Krol liet noteren dat hij de maatregelen niet ver genoeg vond gaan en zetelroof geheel wilde verbieden.
Al met al spreekt uit het werkstuk geen grootse visie op de parlementaire toekomst, maar vooral veel compromisvorming. De werkgroep stelde voor om via het Reglement van Orde de spreektijd en de status (geen eigen fractie meer) van zetelrovers te beknotten en hun het fractiebudget te ontzeggen via de Regeling financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer. De Kamer besloot op 7 december 2016 om deze maatregelen over te nemen. Krijgen zetelrovers straf? Zo moeten we dat volgens Bisschop niet zien. De maatregelen werden pas van kracht na de verkiezingen van 2017, zodat zittende zetelrovers er niet door werden benadeeld. Het voorstel van de werkgroep moest volgens hem vooral begrepen worden als poging de effectiviteit van het parlementaire bedrijf te bevorderen.
Vreemd is dat er weinig ophef ontstond over deze ingrijpende maatregelen van de Tweede Kamer. Het benadrukken van het ambtelijke, administratieve karakter van de hervormingen heeft ervoor gezorgd dat het parlementaire en publieke debat over de staatsrechtelijk problematische consequenties ervan te laat op gang kwamen. De gevolgen voor de verhouding tussen het individuele mandaat en de fractiebelangen bleken lang niet voor iedereen duidelijk – het ging toch slechts om het werkbaar houden van het debat? Toch bleek op 7 december in de Tweede Kamer sterk mee te spelen dat toekomstige zetelrovers door aanpassing van de parlementaire spelregels ontmoedigd zouden kunnen worden.
Kamervoorzitter Khadija Arib liet hierover geen misverstand bestaan:
‘Niet alleen de Kamer maakt zich zorgen over de vele afsplitsingen. Heel veel burgers begrijpen niet meer dat ze op een bepaalde partij stemmen, en er nu zo veel kleine fracties in de Kamer zitten.’
Zelfs de PVV, de partij die ontstond uit zetelroof maar ook meerdere van haar zetels geroofd zag worden, was onverbiddelijk. PVV-Kamerlid Martin Bosma zat namens het Presidium in de werkgroep-Bisschop en maakte allesbehalve bezwaar tegen de uitkomst. Ook zijn fractiegenoot Harm Beertema sloot zich in hetzelfde artikel in de Volkskrant aan bij Arib. De ‘zetelrovers’ vormden ‘een lange lijst van onbekende namen. Nederland wil ze niet.’ Het is opvallend hoe eensgezind Arib en Beertema de mening van ‘Nederland’ (of: ‘heel veel burgers’) dachten te moeten duiden langs lijnen 17 van partijgezindheid in plaats van in de context van het staatsrecht.
‘Welk beeld gaat er straks ontstaan als dit systeem uitgevoerd gaat worden? Het is antidemocratisch, het leidt tot een ijzeren partijdiscipline, leden van de Kamer zitten onder het juk van de partij en het partijbestuur, leden lopen straks in het gelid, er heerst angst en vrees, het zijn allemaal makke schapen, marionetten van de partij, het zijn monddode, brave jaknikkers, het zijn Kamerleden die opgesloten worden in de gevangenis van hun eigen fractie en partij.’
De grote steun onder de andere fracties voor de maatregelen noemde hij ‘hypocriet’:
‘Toen de eerste PVV’ers zich van de PVV-fractie afsplitsten, stond iedereen hier op de banken met de roep om “Meer, meer, meer”.’
Deze zetelroof werd aanzienlijk minder problematisch gevonden dan toen de PvdA drie zetels zag vertrekken en de stabiliteit van de coalitie in gevaar dreigde te komen.
Klein bleek een roepende in de woestijn. Met ingang van de verkiezingen van maart 2017 is fractievorming op elk moment na het aantreden van de Tweede Kamer verboden, waardoor een zetelrover dus geen volwaardige fractie meer zal zijn maar een ‘groep’ – met een sterk ingeperkte spreektijd en zonder fractiebudget. Het Kamerlid krijgt nog net genoeg middelen voor één assistent (‘om de telefoon op te nemen’), overeenkomstig de concessie die Fatma Koser Kaya van D66 wist te bedingen.
Is met deze maatregelen het pleit beslecht? Nee, het is slechts een nieuwe episode in een steekspel dat onbeslist blijft zolang de Grondwet een constructie bevat die botst met de ambities van partijpolitici, zolang de constitutioneel-juridische werkelijkheid van het individuele mandaat niet overeenkomt met de politieke werkelijkheid van de partijbelangen.
Over het boek
Om de problemen die het thema zetelroof aan het licht brengt beter te begrijpen moeten we het onderwerp bezien vanuit de politicologie, het staatsrecht en de geschiedenis. Historici houden zich veel bezig met het ontstaan van de parlementaire democratie in de eerste helft van de negentiende eeuw en met de (daarmee samenhangende) opkomst van politieke partijorganisaties in de tweede helft van die eeuw. Rond 1917 kwamen deze twee ontwikkelingen samen in een grondwetswijziging en een nieuwe kieswet. De ‘partij’ als politieke actor bleef formeel buiten de wet, maar wel kreeg de partijpolitiek die zo kenmerkend is voor de Nederlandse verzuiling impliciet haar juridische beslag. Om deze ontwikkeling te begrijpen gaat onze aandacht allereerst uit naar de eeuw vóór 1917, waarin ons parlementaire stelsel zijn bijzondere vorm kreeg, namelijk een mengsel van een kiezersdemocratie en een partijdemocratie.
Met de ingrijpende wijzigingen in het Nederlands staatsrecht in 1917, deed het fenomeen van de zetelroof zijn intrede in de parlementaire praktijk. Tien gevallen van zetelroof uit de afgelopen eeuw passeren de revue, van Henri van Groenendael in 1919 tot Jacques Monasch in 2016. Deze fractieafsplitsingen bieden een inkijk in de verschillende omstandigheden waaronder deze Tweede Kamerleden tot de (vaak zeer omstreden) keuze kwamen zich van hun fractie af te scheiden. Op basis daarvan is het zaak handvatten of patronen te ontdekken in de fenomenen zetelroof en fractiedwang. Wat zijn, voornamelijk in de Tweede Kamer, de geijkte en de wenselijke verhoudingen tussen partijen en individuen? Welke problemen doemen op rondom een zetelroof? Wat zijn de verschillende posities van betrokkenen in de Tweede Kamer? Heeft de partij ‘recht’ op een zetel? Maakt het mandaat, het aantal voorkeursstemmen dat een zetelrover heeft gekregen, iets uit voor de morele (on)juistheid van de zetelroof?
De positie van de individuele volksvertegenwoordiger wordt beschermd in de Grondwet. Wat is de staatsrechtelijke speelruimte voor het verbieden van zetelroof? Er is de onverbiddelijke formulering in artikel 67 lid 3: ‘De leden [van de Staten-Generaal] stemmen zonder last.’ Die formulering zal niet snel worden aangepast, maar toch boden het Reglement van Orde en de Regeling financiële ondersteuning fracties Tweede Kamer mogelijkheden om zetelroof te ontmoedigen en potentieel schadelijke effecten terug te dringen. Is dat de oplossing? En een andere kwestie die zich opdringt: heeft Nederland behoefte aan een wet op de politieke partijen?
Zetelroof als bug of als fix
‘Als een volksvertegenwoordiger weer eens voor zichzelf begint, is er de bekende Pavlov-reactie dat deze zetelroof toch echt onaanvaardbaar is’
Sterker nog, wat als we de mogelijkheid tot zetelroof nu eens niet als een probleem beschouwen, maar juist als een oplossing? Om in computertaal te spreken: misschien is zetelroof wel helemaal geen bug of systeemfout in de Nederlandse democratie, maar juist een fix waarmee andere errors worden hersteld. Daarmee is niet gezegd dat ons besturingssysteem geen grondige update nodig heeft (in de orde van grootte als de updates van 1848 en 1917), want een democratie kan alleen voortbestaan door zich voortdurend aan te passen aan de eisen van de tijd. Zolang we echter vasthouden aan het huidige representatieve systeem, dat steeds maar weer blijft vastlopen op de ongemakkelijke vorm van de politieke partij, zou zetelroof wel wat meer gewaardeerd kunnen worden als veiligheidsklep om de kiezersdemocratie te beschermen tegen ongebreidelde partijmacht. Laten we de beeldspraak eens omdraaien: het is niet het Kamerlid dat een zetel rooft, maar het is de politieke partij die zich hier bij voortduring aan schuldig maakt.
Boek: Zetelroof – Geerten Waling
Meer politieke geschiedenis
Bekijk dit boek bij:
