De historische achtergronden van een Europa in crisis

‘Der Euro ist unser gemeinsames Schicksal, und Europa ist unsere gemeinsame Zukunft‘

…verklaarde bondskanselier Angela Merkel in 2010. De economische en monetaire crisis in Europa zet EU-regeringsleiders onder druk om vergaande beslissingen te nemen welke bepalend zullen zijn voor de toekomst van Europa. Politici breken zich het hoofd over de situatie en stellen verschillende oplossingen voor. Dit artikel plaatst de recent gelanceerde plannen in de historische context van het gemeenschappelijke monetaire en financiële beleid in Europa.

Europees niveau besproken. Archiefstukken uit een vroegere periode van onderhandelingen over monetaire en financiële integratie bieden daarom waardevolle context en achtergrond bij de huidige discussie. Het recent gepresenteerde boek Common Fate, Common Future: A Documentary History of Monetary and Financial Cooperation in Europe, 1947-1974 beschrijft de geschiedenis van de monetaire en financiële samenwerking in Europa vlak na de Tweede Wereldoorlog. Dit aan de hand van kerndocumenten afkomstig uit Nederlandse en buitenlandse archiefcollecties. Een aantal van deze document zullen in dit artikel besproken worden in het licht van de recente ontwikkelingen.

Begrotingen en Brussel

Onlangs heeft de voorzitter van de Europese Raad, Herman van Rompuy, een plan (pdf) gelanceerd voor een ‘echte’ Economische en Monetaire Unie (EMU). De EMU zoals deze in 1992 is geïnstalleerd door het Verdrag van Maastricht, is sinds zijn oprichting al onderwerp van kritiek. Op het monetaire vlak zijn vergaande bevoegdheden afgedragen. De EU kent een Europese Centrale Bank, een gemeenschappelijk monetair beleid en een gedeelde munt. Het beleid op (sociaal-)economisch en budgettair terrein is echter in handen gebleven van de lidstaten. Het gebrek aan mechanisme om de economische verschillen tussen de landen op te vangen heeft volgens economen geleid tot de huidige crisis in de Eurozone. De oplossing van Van Rompuy en andere Europese actoren is ‘meer Europa’. Voorgesteld wordt om onder andere het budgettair en economisch beleid van de lidstaten verder te integreren. Bondskanselier Merkel stelt bovendien dat de EU moet toewerken naar een begrotingsunie evenals een politieke unie.

De Europese leiders grijpen hiermee terug op ideeën die in de jaren zestig ook al zijn besproken. Het is de President van de Europese Commissie, Walter Hallstein, die in juni 1963 een plan introduceert voor versterking van de samenwerking op monetair en financieel terrein binnen de EEG. Hij oppert onder meer de begrotingen van de lidstaten op Europees niveau te bespreken. In haar reactie op dit plan stelt het Nederlandse Ministerie van Financiën echter nuchter vast dat ‘de EEG-Commissie te hoog grijpt, wanneer zij meent dat de nationale regeringen bereid zullen zijn, de concept-staatsbegrotingen in Brussel voor discussies op tafel te leggen’. Financiën voegt er aan toe te betwijfelen of deze discussie op de definitieve vormgeving van die begrotingen wezenlijke invloed zal hebben.

Europa in crisis: lessen te leren?

Wanneer zijn de Europese lidstaten dan wel bereid om ‘meer Europa’ en meer Brussels toe te laten? De geschiedenis van de Europese Gemeenschap wordt gekenmerkt door een beweging van crisis naar crisis. Op moeilijke momenten worden politieke leiders gedwongen om beleidskeuzes te maken en hun visie op de toekomst onder het licht te houden. Eind jaren zestig is de monetaire en economische situatie in Europa ook niet stabiel. In december 1968 stelt de Europese Commissie een memorandum op waarin ze lessen trekt uit deze situatie. De crisis wordt aangegrepen om verdergaande integratie te bepleiten. Eurocommissaris Raymond Barre presenteert in februari 1969 een memorandum. Hierin stelt hij naast economische beleidscoördinatie op communautair niveau ook een mechanisme voor financiële steun voor.

De Nederlandse reactie op het Barre-memorandum is lauw. De noodzaak van beleidscoördinatie wordt erkend, maar een systeem voor monetaire steun vindt men overbodig. De inhoud van de nota van het Nederlandse Ministerie van Financiën uit 1969 is treffend. Volgens het Ministerie is het duidelijk dat iedere lidstaat ‘van zijn EEG-partners en van andere landen monetaire bijstand zal ontvangen wanneer het in serieuze moeilijkheden komt.’ Een crisis is ook niet alleen maar negatief:

“…het uitbreken van een crisis met de daarmee gepaard gaande speculatie kan onder sommige omstandigheden zelfs gewenst zijn (…) om degenen die politiek verantwoordelijk zijn voor het beleid op hun verantwoordelijkheid te drukken en hen tot het treffen van te lang uitgestelde, juiste aanpassingsmaatregelen te dwingen.”

Een interessante zienswijze, ook in het licht van de huidige crisis en de daarmee gepaarde gaande druk van de EU op landen als Griekenland, Italië en Spanje om in ruil voor de monetaire steun bezuinigingsmaatregelen te treffen. De geschiedenis zal moeten uitwijzen of de huidige crisis inderdaad zal leiden tot structurele hervormingen in de lidstaten. Daarnaast zal eveneens moeten blijken of deze kan leiden tot een structurele hervorming van de EU als geheel.

Van top naar top: eerdere plannen voor een EMU

Tegenwoordig wordt de één na de andere top van regeringsleiders belegd. Ook dit is geen nieuwe ontwikkeling. Eind jaren zestig wordt er eveneens een topconferentie georganiseerd om de Europese besluitvorming een nieuwe impuls te geven. In december 1969 komen de regeringsleiders bijeen in Den Haag. In de hofstad wordt besloten dat in de loop van 1970 een plan moet worden opgesteld voor het oprichten van een Economische en Monetaire Unie in Europa. De premier van Luxemburg, Pierre Werner, krijgt de opdracht om met behulp van een groep van experts een voorstel op papier te zetten. Verschillende lidstaten en de Europese Commissie hebben inmiddels hun visie op een EMU naar voren gebracht. Frankrijk en Luxemburg behoren tot het kamp van de ‘monetaristen’. Zij willen eerst de wisselkoersen tussen de lidstaten vastleggen, waarna economische convergentie automatisch zal volgen. De ‘economisten’, waaronder Duitsland en Nederland, pleiten daarentegen voor een periode van economische convergentie vóór dat een gemeenschappelijk monetair beleid kan worden ingevoerd.

In oktober 1970 presenteert Werner het rapport van zijn comité aan de Europese Raad van Ministers. Het plan bepleit een parallelle voortgang van economische en monetaire integratie en brengt zodoende een compromis tot stand tussen de economisten en monetaristen. Deze overeenstemming tussen de technische experts in het Werner Comité betekent echter nog geen overeenkomst op het politieke niveau. Hoewel het vanuit een economisch oogpunt wellicht het meest efficiënt is om bevoegdheden af te dragen aan communautaire organen, ligt het afdragen van soevereiniteit ook rond 1970 al politiek gevoelig. Vooral Frankrijk ligt dwars. Bilaterale besprekingen tussen de leiders van Frankrijk en Duitsland zijn nodig om de onderhandelingen verder te brengen. Uiteindelijk zwicht Willy Brandt onder de Franse druk. De Bondsrepubliek doet, tot frustratie van Nederland, belangrijke concessies. Het Werner Rapport gaat deels van tafel. In een document van de Luxemburgse ambassade uit 1971 komt echter wel naar voren dat Duitsland ‘kosten wat kost’ wil vermijden dat een ‘communauté de stabilité’ zich ontwikkelt tot een ‘communauté d’inflation’.

Uiteindelijk zorgen gebrek aan politieke wil en de instabiele situatie als gevolg van de oliecrisis ervoor dat Werners plannen niet tot uitvoering komen. Het rapport vormt echter wel een belangrijke bron van inspiratie voor een tweede expert comité dat zich eind jaren tachtig buigt over een plan voor het tot stand brengen van een EMU in de Europese Gemeenschap. Deze commissie wordt voorgezeten door de toenmalige president van de Europese Commissie, Jacques Delors. Het rapport van zijn Comité voor de Studie van Economische en Monetaire Unie (1989) vormt uiteindelijk de basis voor de huidige EMU die is vastgelegd in het Verdrag van Maastricht (1992). Net als het Werner Rapport voorziet het Rapport Delors in het oprichten van een monetaire unie in drie etappes met in de eindfase een onafhankelijke Europese Centrale Bank en de introductie van een gemeenschappelijke munt.

EMU anno 2012: op naar een politieke unie?

Hoewel het Rapport van Delors en dat van Werner veel overeenkomsten vertonen, zijn er echter ook belangrijke verschillen. Juist deze verschillen lijken in de context van de huidige problematiek van belang. Het Werner Rapport heeft een meer gebalanceerde visie op de onderdelen van een economische en monetaire unie. Duidelijk is dat een EMU meer betekent dan alleen een gezamenlijk monetaire beleid. Het impliceert ook een vergaande economische en uiteindelijk ook politieke samenwerking op Europees niveau.

Naast een Europese Centrale Bank is volgens het Werner Rapport nog een ander instituut noodzakelijk: een centraal orgaan voor besluitvorming over economische politiek, dat verantwoording aflegt aan het Europese Parlement. In de conclusies van het rapport wordt duidelijk gesteld dat een EMU in Europa de kiem moet leggen voor een politieke unie ‘which in the long run it will be unable to do without.’

Van Rompuy’s recente denkbeelden voor een ‘echte’ EMU sluiten aan bij hetgeen in 1970 al in het plan Werner is gesuggereerd. Of er in de huidige periode van crisis wél de politieke wil bestaat om de stap te nemen naar gemeenschappelijke (economisch-) politieke besluitvorming blijft echter nog onzeker. De EU heeft bovendien te kampen met een toenemend Euroscepticisme. Terwijl in de jaren vijftig en zestig nog grote demonstraties plaatsvonden vóór een verenigd Europa, gaan burgers tegenwoordig voornamelijk nog de straat op om voor nationale belangen te pleiten. In hoeverre de druk van de crisis het wint van de druk van de stembussen moet in de komende maanden duidelijk worden. De geschiedenis van monetaire en financiële samenwerking in Europa, als kort weergegeven in dit artikel, laat zien dat de gemeenschappelijke toekomst van de EU niet alleen een technisch vraagstuk is, maar bovenal een politieke keuze.

~ Loes van Suijlekom, onderzoeker Huygens Instituut

NB – De archiefstukken waar dit artikel naar verwijst zijn zowel in de digitale bronnenuitgave ‘Nederland en Europese Integratie’ van het Huygens ING opgenomen, als in het (Engelstalige) boek Common Fate, Common Future: A Documentary History of Monetary and Financial Cooperation in Europe, 1947-1974’ (2012), Marc Dierikx et al.