///

De invloed van koninginnen op kabinetsformaties

Van 1946 tot en met 2010 vier duidelijke pogingen tot beïnvloeding
Premier Den Uyl en koningin Juliana in 1973 tijdens de bordesscene op Huis ten Bosch.
Premier Den Uyl en koningin Juliana in 1973 tijdens de bordesscene op Huis ten Bosch. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)

Sinds 2012 heeft de Tweede Kamer de regie bij kabinetsformaties, het staatshoofd niet meer. Terugkijkend is de vraag: hoe stelden de koninginnen zich sinds de Tweede Wereldoorlog op bij dat cruciaalste proces in ons staatsbestel: de kabinetsformatie? Waren ze onpartijdig of drukten ze een eigen stempel? Om vast een tipje van de sluier op te lichten: geheel ‘onschuldig’ komen de vorstinnen uit deze inventarisatie niet tevoorschijn.

De vorming van kabinetten in de negentiende eeuw en in de twintigste eeuw tot en met 1945 slaan we over, anders wordt het eindeloos. Toch moeten we heel even terug naar het begin, in 1848. Sinds dat jaar is Nederland een constitutionele monarchie. Het was zeker niet meteen zo geregeld als we het sinds de Tweede Wereldoorlog kennen, maar de belangrijkste stap was gezet. Sinds 1848 geldt de ministeriële verantwoordelijkheid, vastgelegd in de Grondwet, artikel 55:

“De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk”.

Gerrit Jan Lammers. Deze foto stamt uit 1968 toen hij directeur was van de Rijksvoorlichtingsdienst.
Gerrit Jan Lammers. Deze foto stamt uit 1968 toen hij directeur was van de Rijksvoorlichtingsdienst. (Nationaal Archief, RVD – CC0)
Aardig is dat Gerrit Jan Lammers (lang lid van de Anti-Revolutionaire Partij en de vader van PvdA-politicus en -bestuurder Han Lammers) in zijn proefschrift De kroon en de kabinetsformatie (1952) aantekent dat die ministeriële verantwoordelijkheid eigenlijk niet zo nieuw was. Hij zag de wortels ervan al in het Engeland van de veertiende eeuw. Over die in 1848 voor Nederland wel nieuwe bepaling in de Grondwet schrijft Lammers:

“In beginsel was hiermede het parlementaire stelsel in Nederland aanvaard. Vanaf dat ogenblik was het niet meer mogelijk, dat een Kabinet zich op den duur staande hield tegen de uitdrukkelijke wens der Volksvertegenwoordiging in’’.

Ofwel een kabinet dat het vertrouwen van de Tweede Kamer verliest, moet wegwezen. Afhankelijk van de situatie wordt er dan óf gelijmd en gereconstrueerd óf worden er nieuwe Kamerverkiezingen gehouden.

Algehele neutraliteit

Maar nu naar de vraag waarom het hier gaat. Hebben de Nederlandse staatshoofden na de Tweede Wereldoorlog invloed uitgeoefend op de vorming van nieuwe kabinetten en dus op het beleid voor de komende paar jaar? Hebben de koninginnen Wilhelmina, Juliana en Beatrix netjes binnen de lijntjes gekleurd of hebben ze als ongekozen staatshoofden geprobeerd zaken naar hun hand te zetten?

Die vraag is vanuit meerdere perspectieven van belang. Zo ligt het voor de hand dat mensen die de monarchie liever zien verdwijnen het geen goed idee vinden dat een baby die toevallig in een bepaalde wieg heeft gelegen daardoor later invloed kan uitoefenen tijdens de vorming van een nieuw kabinet. Ook is wel opgemerkt dat het, in de woorden van parlementair historicus Peter Maas, “vanuit de noodzakelijke bescherming van de monarchie” goed is als de grondwettelijke Koning het democratisch proces niet beïnvloedt, althans niet “gedwongen (wordt) partij te kiezen”.

Frans Duynstee in 1962, vier jaar voor publicatie van zijn boek over kabinetsformaties.
Frans Duynstee in 1962, vier jaar voor publicatie van zijn boek over kabinetsformaties. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)
Maar hoe moet het dan wel? De Nijmeegse hoogleraar staatsrecht Frans Duynstee, in 1971 oprichter van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis, schreef in 1966:

“Een algehele neutraliteit van de Koningin tegenover alle partijen gelijkelijk is onmogelijk; zij zou betekenen, dat de Koningin er steeds op uit zou moeten zijn een vijfpartijenkabinet te bevorderen.’’

Hij doelde op de toenmalige vijf grote partijen: de Katholieke Volkspartij (KVP), de Partij van de Arbeid (PvdA), de Anti-Revolutionaire Partij (ARP), de Christelijk-Historische Unie (CHU) en de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD). En wordt na een crisis een kabinet gereconstrueerd, dan is dat ‘niet neutraal tegenover de oppositie’, aldus Duynstee.

Laten we dan nu maar eens kijken hoe de drie koninginnen zich tijdens de kabinetsformaties gedroegen. De inventarisatie is gebaseerd op de geschiedschrijving over formaties van Lammers, Duynstee, Maas en Van Baalen/Van Kessel plus als aanvulling ‘Van de macht des Konings’ van Van Wijnen (zie voor details de bronvermeldingen onder dit stuk).

De ministers van het kabinet-Beel I in de Blauwe Zaal op 3 juli 1946
De ministers van het kabinet-Beel I in de Blauwe Zaal op 3 juli 1946 (CC0 – Rijksmuseum – wiki)

1946

Om te beginnen de formatie na de Kamerverkiezingen van 1946. Die leverden het eerste ‘normaal’ geformeerde naoorlogse kabinet op. Het kort na de bevrijding in 1945 gevormde kabinet-Schermerhorn/Drees was immers samengesteld terwijl er nog geen functionerend parlement was. In 1946 liet koningin Wilhelmina na de stembusgang de vice-president van de Raad van State, de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer en fractievoorzitters uit de Tweede Kamer bij zich komen voor advies. Hoe die adviezen luidden, vermeldt Lammers niet. Vervolgens benoemde de vorstin Louis Beel (KVP) tot formateur. Zijn opdracht: een kabinet vormen ‘dat geacht mag worden het vertrouwen van de Tweede Kamer te genieten’. Beel kreeg dus, aldus Maas, ‘een ruime armslag’. Klachten over het optreden van Wilhelmina in 1946 vernemen we van geen van de boekstavers van de kabinetsformaties. Het resultaat van die formatie was het kabinet-Beel I, met daarin KVP- en PvdA-ministers plus drie partijlozen. Het was het eerste van de zogenoemde rooms-rode kabinetten. Die samenwerking van KVP en PvdA hield stand tot 1958.

Lammers kijkt in grote lijnen naar eerdere formaties, maar van de naoorlogse alleen naar die van 1946. Zijn oordeel over Wilhelmina (en dat betreft ook vooroorlogse formaties) is gunstig.

“Het is opmerkenswaard dat de Koningin steeds heeft getracht zich boven elk partij-standpunt te plaatsen. Zij heeft gevoelens ontzien en rekening gehouden met bijzondere omstandigheden. Voor haar is de formatie geen politiek steekspel, doch een dure plicht om het land een Kabinet te geven waaronder de samenwerking tussen Regering en Volksvertegenwoordiging het meest vruchtdragend kan zijn.”

Koningin Wilhelmina, in juli 1945 teruggekeerd in Den Haag, voor Paleis Noordeinde. Het jaar daarop zou ze nog één kabinetsformatie begeleiden.
Koningin Wilhelmina, in juli 1945 teruggekeerd in Den Haag, voor Paleis Noordeinde. Het jaar daarop zou ze nog één kabinetsformatie begeleiden. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)

Duynstee, zelf overigens KVP’er, stelt in de inleiding van zijn boek aan de orde waar bij de formaties de vrijheid van het staatshoofd lag. Hij laat onvermeld dat daartoe ook behoorde welke opdracht een (in)formateur kreeg. Duynstee:

“De vrijheid van het staatshoofd beperkt zich tot personenkeuze. Deze keuze is uiteraard geen onbeperkte. Zo moet na verkiezingen iemand uit de sterkste partij voorkeur hebben en zo zal na een crisis eerst reconstructie worden beproefd. Maar eerste pogingen, zeker na verkiezingen, mislukken veelal en naarmate meer pogingen mislukken, wordt de vrijheid van de Koningin kennelijk groter.’’

Duynstee kraakt dan meteen twee kritische noten. In 1956 zette koningin Juliana KVP-voorman Carl Romme tijdens de formatie ‘als het ware op het strafbankje’, aldus de auteur. We komen daarop uitgebreid terug. Zwaarwegender is de kritiek dat Juliana bij de formatie in 1948 wel erg sturend zou zijn opgetreden. Duynstee:

“Historisch beschouwd is de vraag relevant of het premierschap van Drees in 1948 niet het gevolg was van een initiatief van de Koningin tot dit doel.’’

Juliana was in 1948 koningin geworden, Drees (rechts) minister-president. Eind december 1949 droegen ze in het Paleis op de Dam de soevereiniteit in de Oost over aan Indonesië.
Juliana was in 1948 koningin geworden, Drees (rechts) minister-president. Eind december 1949 droegen ze in het Paleis op de Dam de soevereiniteit in de Oost over aan Indonesië. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)

Eenmaal beland bij die formatie van 1948 is Duynstee helaas verre van duidelijk. Hij meldt dat Juliana op 29 mei (als prinses-regentes, koningin werd ze pas later dat jaar) eerst Willem Drees (PvdA) ontving op Huis ten Bosch en daarna Joop van Schaik (Kamervoorzitter, KVP). Van Schaik zou formateur worden. Duynstee: “Terwijl de opdracht aan Van Schaik nog niet was gepubliceerd, rees het plan, dat Drees minister-president zou worden’’. Bij wie rees dat plan? Was dat een initiatief van Juliana? We vernemen het niet.

Formateur Drees op 12 juli 1956 bij het kabinet voor Algemene Zaken aan Plein 1813 in Den Haag.
Formateur Drees op 12 juli 1956 bij het kabinet voor Algemene Zaken aan Plein 1813 in Den Haag. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)
Mogelijk wreekt zich hier wat de auteur al in zijn inleiding opmerkt: vanwege de vertrouwelijkheid van mededelingen die hij van (hoofdrol)spelers in formaties kreeg en vanwege de kwetsbaarheid van die zegslieden ‘heb (ik) veelal moeten afzien van bronvermeldingen, wat uiteraard een pijnlijke zaak is en een zwakte van dit boek betekent’. Hoe dat ook zij, we mogen toch aannemen dat Duynstee gegronde redenen had om te suggereren dat Juliana erop aanstuurde dat Drees in 1948 premier werd (kabinet-Drees I: KVP, PvdA, CHU en VVD).

Na een crisis volgde in 1951 een reconstructie die leidde tot het kabinet-Drees II met dezelfde partijen. Na de verkiezingen van 1952 trad het kabinet-Drees III aan (PvdA, KVP, ARP en CHU). Betreffende de vorming van Drees II en III vallen geen overtogen opmerkingen te lezen over het handelen van koningin Juliana.

Drees IV

Wel is dat het geval met de formatie die in gang werd gezet na de verkiezingen van 1956 en die leidde tot het kabinet-Drees IV (opnieuw PvdA, KVP, ARP en CHU). De koningin gaf eerst Drees (PvdA) een formatieopdracht, daarna Romme (KVP). Beide pogingen strandden. Jaap Burger (PvdA) en Romme adviseerden toen een anti-revolutionair (ze noemden Jelle Zijlstra) het voortouw te laten nemen. Zijlstra zelf wees de koningin op Burger of eventueel Ko Suurhoff (beiden PvdA) als formateur. In plaats daarvan zette ze Piet Lieftinck (PvdA) aan het werk. Wat Juliana met die eigenzinnige zet beoogde, is onbekend.

Romme op het Binnenhof tijdens de formatie van 1956: strafbankje.
Romme op het Binnenhof tijdens de formatie van 1956: strafbankje. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)
Lieftinck strandde, dus hield Juliana een vierde consultatieronde. Romme en Burger adviseerden volgens Duynstee ‘waarschijnlijk’ (opnieuw) om een anti-revolutionaire formateur aan te wijzen, terwijl de voorlieden van ARP en CHU een KVP’er opperden. Juliana negeerde die adviezen en gaf Lieftick een nieuwe opdracht. Duynstee:

“Bij verschillende kamerfracties en in verschillende bladen werd deze laatste opdracht fel bekritiseerd, omdat de Koningin zich van de adviezen van de fractievoorzitters in dezen te weinig zou hebben aangetrokken.”

Sieuwert Bruins Slot (ARP) en Romme boorden Lieftincks nieuwste poging snel de grond in. Duynstee: “Hierop zette de Koningin in het geruchtmakende communiqué van 22 augustus (1956) Romme als het ware op het strafbankje.’’ De gewraakte passage luidde:

“Aan prof. Romme heeft H.M. verzocht de opdracht te aanvaarden tot vorming van een kabinet, dat geacht kan worden het vertrouwen van het parlement te genieten. Prof. Romme heeft H.M. verzocht deze opdracht niet te hoeven aanvaarden. Op een desbetreffende vraag van de Koningin heeft hij vervolgens geantwoord, evenmin bereid te zijn tot het vormen van een kabinet, dat het vertrouwen van het parlement zou kunnen verwerven.”

Duynstee noemt die tekst ‘om verschillende redenen pijnlijk’. Hij schrijft dat de tweede mogelijkheid die het communiqué noemt – een extra-parlementair kabinet (dat het vertrouwen van het parlement zou kunnen verwerven) – niet ter sprake kwam ‘in de vorm van een verzoek, doch slechts in die van een (informatieve?) vraag’. Wat daaraan zo pijnlijk was, meldt de auteur niet.

Volgens Duynstee was nog een tweede element pijnlijk. Daarvoor verwijst hij naar wat Pieter Oud (VVD) bij de formatie in 1951 meemaakte tijdens een consultatieronde door Juliana. “Men mag aannemen, dat Oud gelegenheid kreeg zich uit te spreken over de vraag of hij wenste, dat hij een opdracht kreeg om een poging tot formatie te doen, doch dat Oud zodanige wens niet koesterde; hieromtrent is niets gepubliceerd.’’ In gewoon Nederlands: terwijl Oud in bescherming werd genomen doordat zijn weigering om te gaan formeren niet openbaar werd gemaakt, werd Romme in zijn hemd gezet door diens weigering wel in de publiciteit te brengen.

In een voetnoot noteert Duynstee dat Oud zich hierover in 1966 (Duynstees boek was al afgerond) heeft uitgelaten, maar dat ‘Ouds betoog niet in strijd’ is met wat hij, Duynstee, vertelt. Op het eerste gezicht schreef Oud in 1966 in het Handelsblad echter wel degelijk iets dat Duynstees verhaal onderuit haalde. Zie dit gedeelte uit Ouds krantenstuk:

“(…) mij is door de Koningin geen opdracht tot het vormen van een kabinet vertrekt. (…) Geheim moet blijven wat de Koningin met die adviseurs bespreekt. Dit geldt echter allerminst voor de conclusie (…). Het verlenen van een opdracht is zo’n conclusie en deze mag niet alleen openbaar worden gemaakt, het is zelfs hoogst gewenst dat zij openbaar wordt. Dit geldt niet alleen voor opdrachten, die zoals het heet in beraad worden gehouden (tot ze resultaat hebben of juist niet, red.), doch ook voor opdrachten, die aanstonds worden afgewezen.’’

In dat laatste geval heeft de weigeraar de kans zijn weigering publiekelijk toe te lichten, aldus Oud. In zijn eigen boek over kabinetsformaties onderschrijft Maas dat laatste.

“Het publiekelijk weigeren van een (in)formatieopdracht kan zeer wel zijn eigen, persoonlijke of politieke ratio hebben en uit dien hoofde bijdragen aan verduidelijking van de verhoudingen.”

Oud in december 1966, met op zijn bureau het formatieboek van Duynstee.
Oud in december 1966, met op zijn bureau het formatieboek van Duynstee. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)
Bij de kwestie Oud/Romme moet wat daarover is geschreven wel heel precies worden gelezen. Oud schreef: ” (…) mij is door de Koningin geen opdracht (. . .) verstrekt.’’ Hij bedoelde: aangezien geen opdracht is gegeven kon van een weigering ook geen sprake zijn en al helemaal niet van het buiten de publiciteit houden van een weigering. Maar Duynstee schreef helemaal niet dat Oud een opdracht kreeg en deze weigerde. Duynstee noteerde dat Juliana aan Oud heeft gevraagd of hij een formatieopdracht ‘wenste’, welke wens hij ‘niet koesterde’. Dat is toch net iets anders.

In gewoon Nederlands vroeg Juliana volgens de Duynstee-versie: “Meneer Oud, stél dat ik u zou vragen of opdragen om formateur te worden, zou u dan ja of nee zeggen?” Oud: “In dat hypothetische geval zou ik nee zeggen.” Juliana: “Dan zal ik u dat niet vragen of opdragen, want dan hoeft u ook niet te weigeren.” Dus kon Oud in 1966 schrijven: “(…) mij is door de Koningin geen opdracht (…) verstrekt.”

Maar nu dat volgens Duynstee voor Romme pijnlijke communiqué van 22 augustus 1956. Daarin staat dat Juliana…

‘…aan prof. Romme (heeft) verzocht de opdracht te aanvaarden tot vorming van een kabinet (…). Prof. Romme heeft H.M. verzocht deze opdracht niet te hoeven aanvaarden’.

Er is dus niet letterlijk een opdracht gegeven en geweigerd, maar het lijkt er wel op als twee druppels water. Bovendien: soms stond destijds in koninklijke communiqués dat een formatieopdracht was gegeven/verstrekt, soms werd meegedeeld dat iemand was verzocht een formatietaak op zich te nemen. Het liep wat door elkaar en kennelijk zonder dat de ene formulering iets anders bedoelde dan de andere.

Al met al: Duynstee kan misschien gelijk hebben dat Romme door Juliana te kijk is gezet, terwijl dat Oud in een vergelijkbare situatie bespaard bleef. Maar heel sterk ziet dat betoog er niet uit. Dat komt door hoe Duynstee het presenteert – bepaald niet glashelder.

Maas zegt het anders dan zijn leermeester Duynstee. In Maas’ eigen formatieboek staat: “(. . . ) het aanbieden van een formatieopdracht (kan) enigermate het karakter van een in gebreke-stelling hebben (Romme 1956)’’. Dat vergt uitleg en die geeft Maas ook. Hij wijst erop dat de KVP/Romme de formatie in het slop had doen raken.

“Wederom was de ’KVP de enige breker’, waarvoor Juliana Romme tekst en uitleg vroeg. De Koningin bood de KVP-fractievoorzitter tot twee keer toe een formateurschap aan, wat deze weigerde (…). Romme’s tweevoudige weigering werd via een communiqué publiek gemaakt, waardoor het formateursaanbod pijnlijk duidelijk het karakter van een in gebreke-stelling kreeg.’’

Ofwel: Romme had de boel laten vastlopen, maar weigerde verantwoordelijkheid te nemen om de zaak vlot te trekken en kreeg daarvoor van Juliana een tik op de vingers. Maas heeft voor zijn duidelijke verhaal geen vergelijking nodig met Oud in 1951. Hij verklaart het ‘strafbankje’ voor Romme vanuit de loop van de formatie in 1956.

Een andere vraag is of de koningin probeerde met die kwestie Romme/strafbankje haar stempel zodanig op de formatie te zetten dat er een door haar gewenst kabinet uit rolde. Daarvoor zijn geen aanwijzingen. Dus: Juliana gaf Romme een gevoelige oorvijg, maar heeft de formatie daarmee niet wezenlijk beïnvloed.

In het uiteindelijk gevormde kabinet-Drees IV begon na enige tijd steeds vervaarlijker te kraken. De rooms-rode samenwerking liep ten einde. De PvdA-bewindslieden stapten op, waarna een rompkabinet (Beel II) werd gevormd met daarin KVP, ARP en CHU. Voornaamste taak: de Kamer ontbinden en verkiezingen uitschrijven.

Eind 1958 kreeg Beel daarom opdracht een kabinet te vormen ‘hetwelk zich tot taak stelt de bevordering van de ontbinding van de Tweede Kamer der Staten-Generaal’. Wat NRC-journalist en staatsrechtexpert Ernst van Raalte opviel, was dat Beel die opdracht niet, zoals gebruikelijk, in beraad hield tot hij ermee klaar was, maar onmiddellijk aanvaardde. Van Raalte wees erop dat Beel daarmee, als de aanstaande premier, al bij voorbaat de verantwoordelijkheid nam voor de opdracht tot ontbinding van de Kamer. Die opdracht van Juliana was staatsrechtelijk namelijk niet fraai, want het is niet aan het staatshoofd om opdracht te geven tot Kamerontbinding. Beel zette dat recht door er meteen de ministeriële verantwoordelijkheid voor te nemen. De koningin maakte dus wel een staatsrechtelijke schoonheidsfout, maar er was geen sprake van een poging tot sturing in een andere richting dan haar adviseurs nodig vonden.


Over de formatie van de kabinetten-De Quay (1959-1963), -Marijnen (1963-1965) en -Cals (1965-1966) vermeldt Duynstee niets dat aanleiding geeft te denken dat Juliana haar eigen mening een rol liet spelen. Interessant is wel dat Maas met zijn formatieboek dat van Duynstee gedeeltelijk overlapt. Maas legt uit dat hij dat heeft gedaan omdat nieuw (archief)materiaal beschikbaar was gekomen. Het leidt hem over de formatie van het kabinet-De Quay tot een conclusie die we niet zien bij Duynstee. “De bemoeienis van de Koningin ging aanzienlijk verder dan het staatsrechtelijk en administratief afhandelen van de, verdeelde, adviezen van partijleiders en de (vice-)voorzitters van de hoge colleges van staat’’, aldus Maas. “Zo woog bijzonder zwaar (. . .) het vertrouwen dat de vorstin al dan niet in een kandidaat-minister-president stelde.’’ Maas concludeert niet dat Juliana de formatie naar haar hand probeerde te zetten, wel dat ze heeft geholpen impasses te doorbreken. Daar is niks mis mee.

1963

De Kort tijdens de formatie van 1963. Hij trok aan het kortste eind, Marijnen werd premier.
De Kort tijdens de formatie van 1963. Hij trok aan het kortste eind, Marijnen werd premier. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)
Over de formatie van 1963 maakt Maas nóg zo’n opmerking over de persoonlijke voorkeur van de koningin. Op grond van de aan haar uitgebrachte adviezen was het logisch als KVP-fractieleider Wim de Kort eerst formateur en daarna premier zou worden. Maar Juliana zag veel meer in KVP’er Victor Marijnen. Hij werd uiteindelijk ook minister-president. Er kwam nog wel gemanoeuvreer aan te pas om De Kort buiten te werken. Zo gaf Juliana hem wel een formatieopdracht (die zou stranden), maar zei ze er meteen bij dat dat niet betekende dat hij premier zou worden. Daar ging zij weliswaar niet over, maar dat de vorstin op eigen houtje haar mening doorduwde, valt moeilijk vol te houden. Ook KVP-kopstukken Beel, De Quay en Romme prefereerden Marijnen boven De Kort.

Over de formatie van het kabinet-Cals (1965-1966) lezen we bij Maas evenmin als bij Duynstee een onvertogen woord over het handelen van de koningin. Datzelfde geldt bij Maas (Duynstee was gestopt bij 1965) voor de formatie van het kabinet-Zijlstra (1966-1967).

Wel kwam de koningin in de wind te staan tijdens de formatie van wat het kabinet-De Jong (1967-1971) zou worden. Dat gebeurde toen ze formateur Barend Biesheuvel (ARP) had opgedragen zijn huiswerk over te doen, zoals het destijds werd uitgedrukt in politiek Den Haag. Die opdracht stond haaks op nachtelijk christendemocratisch topberaad waar was geconcludeerd dat Biesheuvels poging was mislukt en dat Piet de Jong (KVP) het moest gaan proberen. Volgens Maas ontstond daardoor de indruk van ‘een opmerkelijke inmenging van de vorstin in het politiek overleg’. Net als in 1958 was het Beel die onraad rook. Na zijn ingrijpen legde formateur Biesheuvel een aanvullende verklaring af waarin hij het gebeurde geheel voor zijn rekening nam, zodat Juliana buiten schot bleef.

Beel, dan vicepresident van de Raad van State, verlaat Huis ten Bosch tijdens de formatie van 1971.
Beel, dan vicepresident van de Raad van State, verlaat Huis ten Bosch tijdens de formatie van 1971. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)

Kabinet-Biesheuvel

De formatie van het kabinet-Biesheuvel (1971-1973) was in zoverre bijzonder dat de Tweede Kamer wilde proberen het anders aan te pakken. Op 2 maart 1971 nam de Kamer een motie aan van Eric Kolfschoten (KVP). Die hield in dat de Kamer na verkiezingen kon proberen zelf een formateur te kiezen en die aan de koningin voor te dragen. Na de verkiezingen dat jaar wachtte Juliana daarom op het besluit van de Kamer. Maar die kwam er niet uit en dus werd de formatie alsnog volgens het gebruikelijke patroon afgewikkeld.

De Gaay Fortman: vroeger had koningin meer ruimte.
De Gaay Fortman: vroeger had koningin meer ruimte. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)
Toch was er wel enige vernieuwing. Ingaande 1971 werden de adviezen van de fractievoorzitters en de eindverslagen van de informateurs direct openbaar gemaakt. In 1981 (hij was toen zelf net informateur geweest) zei CDA’er De Gaay Fortman dat sinds 1971 iedereen de koninklijke beslissingen ‘tot op zekere hoogte (kon) narekenen’. Bij eerdere formaties, met geheime adviezen, had de koningin ‘een veel grotere speelruimte’, aldus De Gaay Fortman.

Over de formatie van het kabinet-Den Uyl (1973-1977 met ministers van PvdA, D’66, PPR, KVP en ARP) is gezegd en geschreven dat Juliana actief de regeringsdeelname van de PvdA heeft bevorderd. Naar verluidt hoopte ze dat daardoor de politieke polarisatie zou verminderen. Ze koos er daarom voor Jaap Burger (PvdA) een formatieopdracht te geven. Maas wijst erop dat het ook moeilijk anders kon dan de PvdA te laten meedoen, gezien de toenmalige krachtverhoudingen (de PvdA was de grootste) én de verdeeldheid bij de KVP. Maar hij schrijft ook:

“Blijft de vraag in hoeverre in onze constitutionele verhoudingen een dergelijke koninklijke interesse (in PvdA-deelname, red.) van belang mag zijn voor het vinden van oplossingen bij de coalitievorming.’’

Maas durft zijn hand er dus niet voor in het vuur te steken dat Juliana zich bij deze formatie neutraal genoeg opstelde.

Parlementair journalist Harry van Wijnen heeft erop gewezen dat zowel in perscommentaren als door politici werd geconcludeerd dat Juliana bewust aanstuurde op een kabinet-Den Uyl. Hij citeert ‘een hoofdbetrokkene’ bij de formatie van 1973 die steeds sterk ‘het gevoel’ had dat de koningin daarnaar streefde. “Maar het is nooit te bewijzen’’, aldus deze bron. Verder citeerde Van Wijnen ‘een van de adviseurs’ van de koningin:

“Dacht u, dat de koningin er onverschillig voor kon zijn, dat een partij met zo’n aanhang en met zo’n reservoir aan kwaliteit als de PvdA ruim zes jaar buiten de regering was geweest?’’

Daarnaast merkt Van Wijnen op: “De koningin (liet) haar eigen voorkeur blijken door de socialist Burger tot formateur te benoemen. Die benoeming had niet voor de hand gelegen. In Den Haag werd een confessionele formateur verwacht.’’ Burger kwam ver, maar leek toch te stranden. Op 5 april 1973 gaf hij zijn opdracht aan Juliana terug. Tegenover ‘intimi’ sprak PvdA-leider Den Uyl volgens Van Wijnen geruststellende woorden: “Alles verloopt volgens het draaiboek”. Van Wijnen:

“Zijn zekerheid was gebaseerd op de wetenschap, dat achter de schermen van het ‘geheim van Soestdijk’ een adempauze in de operatie-Burger was voorzien. De koningin was actief geïnteresseerd in voltooiing van die operatie.’’

1977

De formatie na de verkiezingen van 1977 is vooral bekend geworden doordat verkiezingswinnaar PvdA uiteindelijk niet deelnam aan het kabinet-Van Agt I (1977-1982, CDA en VVD). Maar er was ook het nodige te doen over het handelen van Juliana. Zo vroeg ze in juli aan Dries van Agt (CDA) een informatieklus op zich te nemen (wat Van Agt weigerde). CDA’ers namen de vorstin dit verzoek aan hun voorman zeer kwalijk. Juliana handelde weliswaar in overeenstemming met de meeste aan haar uitgebrachte adviezen, maar er waren onder de adviseurs ook tegenstanders van Van Agt die hem graag wilden zien falen. CDA-fractiemedewerker Joop van Rijswijk noteerde:

“Precies als in april 1973 speelde (de koningin) met Den Uyl onder een hoedje tegen ons. Eerst aanvaardt zij vrijdag zonder slag of stoor de teruggave van de formatie-opdracht van Den Uyl. Daarna geeft zij gevolg aan het advies van PvdA en VVD om Van Agt met een formatie-opdracht te belasten, hoewel zij natuurlijk heel goed weet dat dit advies door de PvdA uitsluitend is bedoeld om Van Agt op zijn gezicht te laten vallen.’’

Begin september 1977 was Gerard Veringa (CDA) bezig als informateur en hij wilde die taak graag voorzetten. De koningin zette PvdA-leider Joop den Uyl als co-informateur naast hem. Den Uyl had dat gewenst ‘om zelf nog een vinger in de pap te krijgen’. Van Agt wilde het duo Veringa/Den Uyl juist niet, want ‘we kunnen dan niet meer nee zeggen, want er zat toch ook een informateur van ons bij!’ Van Agt wilde van de PvdA af.

Er was in die dagen nóg een pikanterie, zo vermeldt Johan van Merriënboer in het formatieboek uit 2016. Dat was de vraag of Van Agt op Justitie terecht zou komen of niet. Dat was van belang in verband met onder meer het abortusvraagstuk. Uit de mond van Veringa noteerde PvdA-onderhandelaar Ed van Thijn: “H,M, v. Agt op J., dát kan toch niet”. Juliana wilde Van Agt dus niet zien terugkeren op Justitie. Van Thijn liet het weg in zijn boek over die kabinetsformatie, maar Merriënboer trof het wel aan in het manuscript.

Van Agt (rechts) en Wiegel tijdens de formatie van 1977. Ze kwamen tot een akkoord en sloten de grote verkiezingswinnaar, de PvdA, buiten.
Van Agt (rechts) en Wiegel tijdens de formatie van 1977. Ze kwamen tot een akkoord en sloten de grote verkiezingswinnaar, de PvdA, buiten. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)

Toen de formatie begin oktober weer vast zat, hield de koningin een consultatieronde. Jan Terlouw (D’66), Van Agt en Van Thijn vroeg ze om een tweede advies, Hans Wiegel (VVD) niet. De door Van Agt aanbevolen rechtse kandidaten voor het informateurschap schoof Juliana terzijde. Tot informateursduo benoemde ze haar commissarissen van Utrecht (Koos Verdam, ARP) en Zuid-Holland (Maarten Vrolijk, PvdA). Het kwam haar op ongebruikelijk forse kritiek te staan. VVD’er Harm van Riel noemde Juliana’s handelen ‘staatsrechtelijk vermoedelijk minder wenselijk’ en op televisie zei hij:

“Met haar keuze maakt de koningin duidelijk dat ze nog steeds op een (tweede, red.) kabinet-Den Uyl uit is’’.

VVD-Kamerlid Els Veder-Smit vond dat Juliana de indruk wekte dat ze meewerkte aan het uitschakelen van de VVD.

Informateurs Lubbers (rechts) en De Koning geven op 1 juni 1981 een persconferentie in Nieuwspoort.
Informateurs Lubbers (rechts) en De Koning geven op 1 juni 1981 een persconferentie in Nieuwspoort. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)

Kabinet-Van Agt II

Ook de formatie van kabinet-Van Agt II (1981-1982, CDA, PvdA en D’66) verliep niet rimpelloos. Een jaar eerder had Juliana plaatsgemaakt voor Beatrix. In het rapport van Beatrix’ informateurs Ruud Lubbers (CDA) en Van Thijn (PvdA) stond dat problemen waren opgelost. Maar voor iedereen was ook duidelijk dat CDA en PvdA elkaar alweer in de haren zaten. Toch wilde de nieuwe koningin begin augustus 1981 overgaan van het informatie- naar het formatiestadium. “Staatsrechtelijk is de procedure vliesdun, eigenlijk volstrekt onverantwoord’’, aldus Terlouw. Later erkende Van Thijn dat het inderdaad ‘staatsrechtelijk zeer bedenkelijk’ was. De formateurs Sjeng Kremers (CDA) en Van Thijn beten dan ook in het zand. Wellicht door onervarenheid was Beatrix te voortvarend geweest. Een poging de uitkomst van de formatie naar haar hand te zetten valt er echter niet in te zien.

Beduidend anders werd daarna de aanstelling beoordeeld van Wilhelm Friedrich (‘Gaius’) de Gaay Fortman (CDA) tot informateur. Omdat hij op onderdelen bepaald andere opvattingen had dan zijn partijgenoot Van Agt en omdat hij goed lag bij de linkerzijde in de Kamer werd de inschakeling van De Gaay Fortman in kranten beschouwd als ‘gevoelige tik voor Van Agt’, ‘plaagstoot’ en ‘duidelijke politieke keuze’. In een latere beschouwing (1986) repte parlementair historicus Maas zelfs over een ‘coup’. Zonder bronvermelding schreef hij ook dat Beatrix daarvoor later haar excuses heeft aangeboden.

Tegenover die harde kritiek stelt Jan Ramakers in het formatieboek uit 2016 dat Beatrix met de aanstelling van De Gaay Fortman niet inging tegen de meerderheid van haar adviseurs. Bovendien zou Van Agt na een lange stilte tegen Beatrix hebben gezegd zich niet te zullen verzetten als ze De Gaay Fortman zou benoemen.

In mei 1982 was het kabinet-Van Agt III een feit. Hier koningin Beatrix op de trappen van Huis ten Bosch tussen (links) Van Agt en (rechts) Terlouw.
In mei 1982 was het kabinet-Van Agt III een feit. Hier koningin Beatrix op de trappen van Huis ten Bosch tussen (links) Van Agt en (rechts) Terlouw. (Nationaal Archief, Anefo – CC0)

Kabinet-Van Agt III

De vorming van het zeer kortstondige kabinet-Van Agt III (in 1982 zat het er slechts 159 dagen, vooral om verkiezingen uit te schrijven en de begroting 1983 op te stellen) liet iets eigenaardigs zien. Van Agt bleef premier en zou de opengevallen post Buitenlandse Zaken erbij nemen. Dat wekte bevreemding, want dan zou hij het wel heel druk krijgen. Bovendien had de al goed ingevoerde CDA-staatssecretaris Hans van den Broek op Buitenlandse Zaken kunnen worden bevorderd tot minister. Biografen hebben opgemerkt dat Van Agt het buitenlandse werk leuk was gaan vinden en dat de benoeming op Buitenlandse Zaken zijn ijdelheid streelde. Van Agt zelf zei jaren later dat ‘hogere machten’ hem dringend hadden verzocht Buitenlandse Zaken erbij te doen, waarmee hij doelde op Beatrix. Buitenstaanders tasten hier in het duister. Het kan zijn dat de koningin de zaak heeft beïnvloed, het tegendeel kan ook waar zijn.

Kabinet-Lubbers I

In 1982 leidden de verkiezingen tot vorming van het kabinet-Lubbers I (1982-1986, CDA en VVD). Informateur Jos van Kemenade (PvdA) concludeerde eerst dat een kabinet van CDA en PvdA ‘thans niet’ mogelijk was. Beatrix hield een volgende consultatieronde. De adviezen van de fractieleiders maakten het logisch een VVD-informateur te benoemen, maar Beatrix ging tegen de meerderheid van haar adviseurs in en wees Willem Scholten aan als informateur. Hij was CDA’er maar als vice-president van de Raad van State tevens bovenpartijdig. Dat Beatrix haar adviseurs negeerde, wekte verbazing, maar met de uitkomst kon toch iedereen leven.

Kabinet-Kok I

De vorming van de kabinetten Lubbers II (1986-1989, CDA en VVD) en Lubbers III (1989-1994, CDA en PvdA) leverde niets opmerkelijks op wat betreft de rol van het staatshoofd. Bij de formatie van het kabinet-Kok I (1994-1998, PvdA, VVD en D66) was er wel flink gemor bij het CDA. Zo beklaagde Elco Brinkman zich dat de koningin het CDA-advies had genegeerd door Wim Kok (PvdA) als informateur aan te wijzen om een financieel en economisch programma te schrijven, waar dan partijen bij zouden worden gezocht. Brinkman wilde juist een kabinet zonder PvdA. Van een staatsrechtelijke faux pas van Beatrix bleek echter niets. Rimpelloos wat betreft de rol van de koningin verliepen daarna de formaties van de kabinetten Kok II (1998-2002, PvdA, VVD, D66), Balkenende I (2002-2003, CDA, VVD en LPF), Balkenende II (2003-2006, CDA, VVD en D66), Balkenende III (2006-2007, CDA en VVD) en Balkenende IV (2007-2010, CDA, PvdA en ChristenUnie).

Fractievoorzitters Mark Rutte (VVD), Maxime Verhagen (CDA) en Geert Wilders (PVV) presenteren het regeer- en gedoogakkoord (cc - Rijksoverheid)
Fractievoorzitters Mark Rutte (VVD), Maxime Verhagen (CDA) en Geert Wilders (PVV) presenteren het regeer- en gedoogakkoord, 2010 (CC0 – Rijksoverheid)

Kabinet-Rutte I

De vorming van het kabinet-Rutte I (2010-2012, VVD en CDA met PVV-gedoogsteun) gaf wel gedoe. Eind juli 2010 was het logisch geweest Mark Rutte (VVD) als informateur aan te wijzen. Maar Beatrix koos tot veler verrassing voor oud-premier Lubbers (CDA), die door niemand was genoemd. In het formatieboek uit 2016 wijst onderzoeker Alexander van Kessel erop dat Lubbers ook nog bekend stond als criticaster van Geert Wilders (PVV), waardoor Lubbers’ aanstelling ‘toch een politieke lading’ kreeg.

“Beatrix wekte sterk de indruk dat ze de PVV buitenspel wilde zetten.”

Na Lubbers was de volgende informatietaak voor Ivo Opstelten (VVD), maar hij liep vast. Vervolgens luidden de meeste adviezen: brengt nu Rutte in het veld. Maar deze weigerde, waarna Herman Tjeenk Willink (PvdA) met een soort ‘tussenronde’ werd belast. Dat kwam Beatrix op de nodige kritiek te staan. Staatsrechtgeleerde Jit Peters sprak van een ‘strafronde’ voor de leiders van VVD, CDA en PVV die slechts voor tijdverlies zorgde. Hans Hillen (CDA) riep de koningin en haar entourage (‘de oudere generatie’) op de boel niet zinloos te vertragen. Van een echte staatsrechtelijke misser werd Beatrix overigens door niemand beticht.

Daarmee eindigt de reeks naoorlogse formaties vanaf 1946 waarbij het staatshoofd de regie voerde. Vanaf de formatie van 2012 (kabinet-Rutte II, VVD en PvdA) ging het anders. Parlementair historicus Van Kessel grijpt ter verklaring terug naar 2010:

“Het beeld dat zij (Beatrix, red.) mogelijk een ander kabinet had gewenst dan de (…) VVD-CDA-coalitie die werd gedoogd door de PVV, beklijfde. Het leidde ertoe dat het parlementaire draagvlak groeide voor een procedure waarin niet het staatshoofd, maar de Tweede Kamer de informateur aanwees.’’

In maart 2012 besloot de Tweede Kamer in die zin het eigen Reglement van Orde te wijzigen en de regie van het staatshoofd over te nemen. Al in april 2012 werd dat hoogst actueel, Toen viel namelijk Rutte I doordat de PVV de gedoogsteun introk.


Conclusie

Wat valt er nu, alles overziend, te zeggen over de manier waarop de drie koninginnen zich tijdens de kabinetsformaties van 1946 tot en met 2010 gedroegen? Een stapsgewijze benadering lijkt dienstig om tot conclusies te komen.

In genoemde periode waren er 26 formaties dan wel reconstructies van kabinetten. Bij één daarvan was koningin Wilhelmina betrokken, bij 13 Juliana en bij 12 Beatrix. In totaal verliepen 14 formaties zonder dat iemand klachten uitte. Dat betreft dus bijna 54 procent van alle formaties. Bij de enige waarbij koningin Wilhelmina betrokken was, werd geen klacht gehoord, in de tijd van koningin Juliana verliepen 6 van de 13 formaties zonder klachten en in Beatrix’ periode waren dat er 7 van de 12.

Bij zo’n 46 procent van de formaties (12 van de 26) waren er wel klachten, al dan niet terecht. Die klachten waren er in soorten en maten: van geklaag over schoonheidsfoutjes zonder gevolgen die wel of niet werden rechtgezet tot houtsnijdende klachten over beslissingen die van invloed of waarschijnlijk van invloed waren op de formatie.

Het is zinvol te onderscheiden tussen ten eerste klachten over kleine fouten zonder gevolg, ten tweede twijfelgevallen en ten derde (vermoedelijk) terechte klachten over ingrepen die (waarschijnlijk) invloed hadden op formatie. De indeling in die drie categorieën is uiteraard enigszins arbitrair. Daarom is ervoor gekozen in geval van twijfel een (veronderstelde) misstap van een koningin niet in de zwaardere, maar in de lichtere categorie onder te brengen. Verder past de kanttekening dat gezien de aard van formaties – vroeger geheimzinniger dan in latere jaren, maar nooit volledig transparant – de buitenwereld nooit helemaal zeker kan weten hoe een en ander is verlopen. We moeten het doen met wat tot de openbaarheid is doorgedrongen.

Koningin Juliana op haar 50ste verjaardag tijdens het bloemendefilé op Koninginnedag 1959
Koningin Juliana op haar 50ste verjaardag tijdens het bloemendefilé op Koninginnedag 1959 (CC0 – Spaarnestad – Nationaal Archief)
Met die slagen om de arm valt te constateren dat van de formaties waarover koningin Juliana de regie voerde in vier gevallen de klachten vielen in de categorie kleine fouten zonder gevolg (de formaties van 1956, 1958, 1963 en 1967). Voor koningin Beatrix gold dat in drie gevallen (de formatie in 1981, de tweede van 1982 en die in 1994).

Er is slechts één echt twijfelgeval: de eerste formatie van 1982 waarbij Beatrix betrokken was. Als het waar is wat Van Agt heeft aangegeven, namelijk dat de koningin er bij die formatie naar streefde hem (ook) het ministerie van Buitenlandse Zaken toe te schuiven, dan valt daarop wel wat aan te merken. Maar Van Agt-biografen hebben ook argumenten aangedragen waarmee de uitspraak van de markante christendemocraat als onwaarschijnlijk kan worden gekwalificeerd.

Tot slot de klachten die vermoedelijk terecht zijn en die erop duiden dat de koningin getracht lijkt te hebben de formatie te beïnvloeden. Dat zijn dus de klachten over gevallen waarin de vorstin nogal de indruk wekte buiten de staatsrechtelijke lijntjes van neutraliteit te kleuren. In deze categorie vallen 4 van de 26 formaties (15,4 procent van het totaal). Het aandeel van koningin Wilhelmina was precies nul. Bij koningin Beatrix ging het om 1 van ‘haar’ 12 formaties (ofwel 8,3 procent van die 12) en bij koningin Juliana om 3 van ‘haar’ 13 formaties (23,1 procent).

Bij Beatrix betrof het de formatie van 2010. Tegen de adviezen in wees ze als volgende informateur niet Rutte aan, maar gekend PVV-criticaster Lubbers. Diens aanstelling had ‘een politieke lading’. Beatrix wekte sterk de indruk dat ze de PVV buitenspel wilde zetten.

In het tijdperk-Juliana ging het om de formaties in 1948, 1973 en 1977. Rond die van 1948 hing de geur dat de koningin ernaar streefde dat Drees (PvdA) minister-president zou worden – en zo liep het ook. In 1973 had het er veel van weg dat de vorstin actief bevorderde dat de PvdA aan het volgende kabinet zou deelnemen, wat in de vorm van het kabinet-Den Uyl ook gebeurde. In 1977 waren er opnieuw sterke aanwijzingen dat Juliana de PvdA trachtte te bevoordelen, terwijl ze nu eens CDA-voorman Van Agt, dan weer de VVD leek tegen te werken. Overigens vormden uiteindelijk CDA en VVD een kabinet en viel verkiezingswinnaar PvdA buiten de boot.

~ Ronald Frisart

Ook interessant: Lessen uit de laatste vijftien kabinetsformaties
…of: Meer dan een halve eeuw ‘gestold wantrouwen’
Boek: Kabinetsformaties 1977-2012

Bronnen

-Dr. G.J. Lammers: De kroon en de kabinetsformatie. (IJmuiden 1952)
-Prof. mr. F.J.F.M. Duynstee: De kabinetsformaties 1946-1965. (Deventer 1966)
-Dr. P.F. Maas: Kabinetsformaties 1959-1973. (’s-Gravenhage 1982)
-Carla van Baalen en Alexander van Kessel (red.): Kabinetsformaties 1977-2012. (Amsterdam 2016)
-H.A. van Wijnen: Van de macht de Konings – Mythe en werkelijkheid van de constitutionele monarchie. (Amsterdam 1975)
-Tot verweer III, slot. Mr. Oud over Mémoires van mr. Stikker. In: Algemeen Handelsblad 5 augustus 1966.

Nooit uitgelezen...

Historiek is uw online geschiedenismagazine. Ons archief bevat duizenden artikelen. Bekijk hier onze alfabetische onderwerplijst en blijf lezen. Of bekijk onze tips op de voorpagina.

Meer informatie of samenwerken? Klik dan hier. Heeft u zelf een artikel dat u wilt publiceren, mail ons dan. Informatie voor uitgevers is hier te vinden en onze colofon vindt u hier.

Doorzoek ons archief: