Land van polderaars en technocraten

Nederland is een in allerlei opzichten versnipperde natie. Volgens hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans is dat al zo sinds de zestiende eeuw, ‘en waarschijnlijk daarvoor ook al’. ‘We zijn al eeuwen een land van minderheden, van ontelbare geloofsrichtingen, ideële voorkeuren, en ook van haarkloverijen en afsplitsingen,’ schrijft hij in zijn instructieve boek Het land moet bestuurd worden.

Toch lukt het Nederlanders vrij aardig om er steeds weer samen uit te komen. Voermans denkt dat ze daarin vooral slagen dankzij de kunst van het polderen. Daarbij wordt er net zo lang ‘onderhandeld, afgestemd en overlegd tot er (nagenoeg) consensus is’. Er valt pas een besluit als iedereen, of bijna iedereen, zich erin kan vinden.

Dat polderen vereist een speciaal soort politicus: iemand die meer gericht is op het sluiten van akkoorden dan op democratische processen. Heel wat Nederlandse bestuurders kunnen worden aangemerkt als regent. Of wellicht nog onvriendelijker geformuleerd: als technocraat. Iemand die niet de ideële machtsstrijd en ‘politieke spelletjes’ vooropstelt, maar die alleen maar overeenstemming wil bereiken. Met andere woorden: iemand die in wezen apolitiek opereert en uitsluitend bezig is met het zoeken naar een oplossing. En die ‘het volk’ als het even kan overal buiten houdt.

Slag bij Nieuwpoort

Om hun taak goed te kunnen vervullen laten Nederlandse regenten zich er liever niet op voorstaan dat ze leiding geven. Ze zijn bescheiden, of spelen dat ze het zijn, en pretenderen dat besturen een collectieve bezigheid is. Het valt, stelt Voermans, helemaal niet zo makkelijk vast te stellen wie het besluit nam tot de Slag bij Nieuwpoort in 1600. Was het raadspensionaris Johan van Oldenbarnevelt, waren het de Staten van Holland of gaf stadhouder Maurits de doorslag? En wie zorgde ervoor dat de gouden standaard in 1936 werd losgelaten? Premier Hendrik Colijn? De minister van Financiën? Of het hele kabinet? Er waren altijd wel leiders die de koers bepaalden, maar iedereen moest het gevoel krijgen dat het eindresultaat in gezamenlijkheid werd bereikt. Een polderbestuurder geeft voor boven de partijen te staan en probeert problemen zoveel mogelijk te depolitiseren.

In die situatie ligt het gevaar van ontsporen op de loer. Voermans beschrijft enkele tamelijk afschrikwekkende voorbeelden van de typisch Nederlandse regent. Iemand als Cornelis Felix van Maanen bijvoorbeeld. Hij was eerst minister tijdens de Franse overheersing onder koning Lodewijk Napoleon. Na de terugkeer van de Willem I stapte hij zonder scrupules over naar diens bewind. Hij speelde een belangrijke rol bij de totstandkoming van de eerste Nederlandse grondwet in 1814 en functioneerde daarna maar liefst zevenentwintig jaar als minister van Justitie, ook nog ten tijde van Willem II. Onder welk regime hij diende maakte hem blijkbaar niet veel uit, als hij ‘als nuchtere pragmaticus’ maar knopen kon doorhakken en de lakens uitdelen.

Van Maanen lijkt als autoritaire persoonlijkheid ouderwets en achterhaald, maar volgens Voermans is de ontwikkeling waarvoor bestuurders als hij de basis legden ‘eigenlijk verrassend modern’. Menig trekje van Van Maanen vind je terug bij een hedendaags Haags kopstuk als Piet Hein Donner. Deze kleinzoon van een minister van Justitie en zoon van een rechter aan het Europese Hof van Justitie werd na een ‘ambtelijke flitscarrière’ informateur en minister op diverse departementen. Daarna kreeg hij als ‘onderkoning’ de leiding van de Raad van State. Tegenwoordig is hij minister van Staat.

‘Net als Van Maanen is Donner een rasechte regent die zichzelf graag ziet als dienaar van recht & rechtsstaat, als de zelfbenoemde hoeder van het Nederlandse bestel, tradities en polderwaarden.’

Zo erg mag het dan niet met elke bewindsman zijn gesteld, op het Binnenhof wemelt het van de gezagsdragers die ‘besturen als doel op zich’ beschouwen. Dat gebeurt lang niet altijd met kwade bedoelingen, denkt Voermans, maar het resultaat is wel dat deze ministers en staatssecretarissen ‘het contact met de werkelijke leefwereld kwijtraken’. De Tweede Kamer heeft, als puntje bij paaltje komt, nauwelijks iets in te brengen en wordt zelfs zoveel mogelijk overal buiten gehouden. Regeren blijft voorbehouden aan een kleine kring. Vergaande politieke beslissingen vallen in het wekelijkse topoverleg tussen de premier, de minister van Financiën en de leiders van de coalitie. ‘Bestuurders worden daardoor,’ in de woorden van Voermans, ‘min of meer ambtenaren en lopen het risico steeds meer op elkaar betrokken te raken en in een eigen parallelle werkelijkheid terecht te komen.’

Romeinen

De huizen van patriciërs ten tijde van de Romeinen waren dikwijls zo gebouwd dat je vanaf de straat kon zien wat zich daarbinnen afspeelde. Zo kreeg het gewone volk de kans zich een beeld te vormen van zijn leiders en vertrouwen op te bouwen. De behoefte aan zichtbaarheid bestaat dus al heel lang. ‘Toch blijven in Nederland openbaarheid van bestuur, openheid en transparantie (…) altijd enigszins ongemakkelijke onderwerpen.’

De kans is aanwezig dat de parlementaire democratie daardoor in een crisis belandt.

‘Door het ontkennen van het nut van de politieke controverse, wordt de afstand tussen burgers en hun bestuur vergroot. Bestuurders gaan zich daardoor steeds minder zien als dienaren van het volk, terwijl burgers zich geen mederegeerders meer voelen. Dat soort vervreemding is riskant in een land van minderheden waar op termijn alles afhangt van vertrouwen in de voorlieden en de wil om compromissen te sluiten.’