Op 14 juni 1918, na 70 jaar plannen maken en ijveren voor de afsluiting en gedeeltelijke droogmaking van de Zuiderzee, was het dan eindelijk zover. De Zuiderzeewet, die de uitvoering van het plan-Lely behelsde, verscheen in het Staatsblad en daarmee kon een begin worden gemaakt met de uitvoering van het grootste waterstaatswerk dat Nederland ooit heeft ondernomen. Voordat het zover was, moest er nog veel worden gedaan om voldoende politiek draagvlak te verwerven voor dit plan.
Het wetsontwerp-Kraus
In een vorige bijdrage zagen we dat in 1901 de nieuwe minister van Waterstaat Johannes Christiaan de Marez Oyens niet overtuigd was van de technische uitvoerbaarheid van het plan-Lely en daarom het eerste wetsontwerp van Lely introk. Toen in 1905 een nieuw liberaal kabinet aantrad, werd Cornelis Lely niet gevraagd om opnieuw minister te worden. De belangrijkste reden was waarschijnlijk dat de nieuwe minister van Financiën (en minister-president) Theodoor de Meester een zuinig financieel beleid wilde voeren en daarvoor Lely met zijn “dure voortvarendheid” niet kon gebruiken. Ook het feit dat één van de tegenstanders uit de Staatscommissie van 1892 – Jacob Dirk Veegens – minister werd, gaf voedsel aan de vrees dat ook het nieuwe kabinet de Zuiderzeezaak geen warm hart toedroeg.
Kraus kreeg echter het kabinet niet mee. Zijn collega-ministers waren bevreesd dat een dergelijk ontwerp wegens de grote financiële offers die het de schatkist zou vergen, in de volksvertegenwoordiging geen genade zou vinden. Noodgedwongen moest Kraus zich met minder tevreden stellen. In de Troonrede van 15 september 1906 werd daarom slechts gesproken over de aanleg van één polder zonder voorafgaande afsluiting. In de Tweede Kamer benadrukte hij dat het geenszins de bedoeling was om ‘het weldoordachte plan van den ingenieur Lely en van de Zuiderzeevereeniging ter zijde te schuiven.’ Door allereerst een dam tussen Noord-Holland en Wieringen aan te leggen wilde de regering meer inzicht verwerven in de technische en financiële aspecten van de aanleg van een afsluitdijk van Wieringen naar Piaam. Met de aanleg van de Wieringermeer wilde men de economische voordelen en eventuele bezwaren verbonden aan landaanwinning in de praktijk leren kennen. Het wetsontwerp werd – ondanks een negatief advies van de Raad van State – op 4 november 1907 ingediend bij de Tweede Kamer.
Het dagelijks bestuur van de Zuiderzeevereeniging was weinig enthousiast over het wetsvoorstel. Het bestuur steunde het plan, maar benadrukte ook dat het bleef streven naar uitvoering van het gehele plan-Lely. Individuele bestuursleden, zoals het liberale Kamerlid Harm Smeenge, vreesden dat hiermee het gehele plan in de waagschaal werd gesteld. Ook de Amsterdamse ingenieur L.A. Sanders gaf uiting aan zijn ergernis over dewankelmoedige houding van de Zuiderzeevereeniging. Eind 1907 publiceerde hij een eigen ontwerp voor de afsluitdijk. Door bij de aanleg gewapend beton toe te passen zou voor de aanleg 15 miljoen gulden kunnen worden bespaard. Door eerst de afsluitdijk aan te leggen zou het bovendien overbodig zijn om de Wieringermeerpolder te voorzien van zware zeedijken. De Staten-Generaal kon het wetsvoorstel daarom maar beter verwerpen. Door het wetsontwerp dreigde het grote werk van Lely van het toneel te verdwijnen. Sanders:
‘Dat de Zuiderzeevereeniging haar standpunt prijs geeft ter wille van het feit, dat het krenterigste voorstel in het dommelende Holland het meest kans van slagen heeft, komt ons onbegrijpelijk voor. Poover figuur!’
Eind 1907 kwam het kabinet-De Meester te val. Het nieuwe confessionele kabinet-Heemskerk handhaafde het wetsontwerp. In de Tweede Kamer werd bij voortduring de vraag gesteld wanneer er een voorstel zou worden gedaan voor de gehele afsluiting en droogmaking van de Zuiderzee. Tijdens de behandeling van de Rijksbegroting van 1911 stelde de regering dat zo’n voorstel met het oog op de toestand van de overheidsfinanciën niet in de lijn der verwachting lag en dat daarom het voorstel van Kraus de voorkeur had. Deze opmerking was voor Cornelis Lely aanleiding om zich als Eerste Kamerlid te mengen in de aloude discussie over de kosten en baten van de Zuiderzeeplannen. Hij stelde dat hij geen tegenstander was van droogmaking van de Wieringermeer. Ook kon hij zich voorstellen dat men uit financiële overwegingen vooralsnog afzag van uitvoering van het grote plan, maar hij voegde er wel aan toe dat zijn voorkeur bleef uitgaan naar het aanvatten van de zaak als één groot geheel, te beginnen met de afsluiting. Minister van Waterstaat Louis Regout antwoordde hierop dat voor de indiening van een wetsontwerp dat tot het maken van een volledige afsluiting met vier inpolderingen ontzaglijk veel moed nodig was. Deze moed had hij niet. Vanwege de stand van de overheidsfinanciën gaf de regering er de voorkeur aan om te beginnen met een meer bescheiden plan, zoals de indijking van de Wieringermeer.
Veranderende militaire inzichten
‘Ik acht den tijd gekomen om de afsluiting en droogmaking van de Zuiderzee te ondernemen. Verbetering van den waterstaatkundigen toestand der omliggende provinciën, uitbreiding van grondgebied en blijvende vermeerdering van arbeidsgelegenheid zullen daarvan het gevolg zijn.’
Reeds in mei 1914 was het nieuwe wetsontwerp in concept gereed. Lely stelde ook nu voor om alleen te besluiten tot de aanleg van de afsluitdijk en de beide westelijke polders. Gezien de toegenomen vraag naar land verwachtte hij dat direct na de voltooiing van de afsluitdijk met de voorbereiding van de beide oostelijke polders kon worden begonnen. Lely ging er van uit dat het wetsontwerp bij de aanvang van het nieuwe zittingsjaar aan de Tweede Kamer kon worden aangeboden. Deze verwachting werd niet bewaarheid. De belangrijkste hinderpalen lagen dit keer op militair gebied. Minister van Oorlog Nicolaas Bosboom legde het wetsontwerp in juli 1914 voor advies voor aan de Raad van Defensie. Lely maakte zich daar niet ongerust over. Hij ging er van uit dat dit hooguit zou leiden tot een oponthoud van enkele maanden. Het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog gooide echter roet in het eten. Het kabinet-Cort van der Linden kreeg het zo druk met het bewaren van de Nederlandse neutraliteit, het treffen van maatregelen om het economische leven in stand te houden, de bevolking voor honger te behoeden en buitenlandse vluchtelingen op te vangen, dat verschillende beleidsvoornemens tijdelijk minder prioriteit hadden.
In november 1914 werd de voorbereiding van het wetsontwerp hervat. In een brief aan Bosboom verklaarde Lely dat – hoewel nog niet kon worden beoordeeld wat de economische gevolgen van de oorlog waren – het niet uitgesloten was dat na afloop van die oorlog het wenselijk zou zijn ‘spoedig de uitvoering ter hand te nemen van openbare werken, die de welvaart des Lands en daarmede de draagkracht der bevolking zullen kunnen bevorderen.’ Eén van die werken die voor lange tijd werkverschaffing zou kunnen opleveren was de afsluiting en drooglegging van de Zuiderzee.
De Eerste Wereldoorlog haalde alle inzichten over oorlogvoering overhoop. Het verloop van de oorlog en de introductie van nieuw oorlogstuig maakte duidelijk dat Amsterdam niet meer op de oude manier verdedigbaar zou zijn. De reikwijdte van het geschut was zo groot geworden dat Amsterdam zelfs niet meer veilig was voor beschietingen van achter de rond de stad gelegen stelling. Dit maakte het voor militairen bezwaarlijk om zich op korte termijn uit te spreken over de noodzakelijk geachte defensiewerken. Om verder uitstel te voorkomen stelde Lely aan Bosboom voor de voorbereiding van het wetsontwerp los te koppelen van een eventuele studie naar de voorziening in de militaire belangen. Het had geen zin om de droogmaking van de Zuiderzee afhankelijk te stellen van een verouderd verdedigingsstelsel. Men kon er beter van uitgaan dat de Zuiderzee werd drooggemaakt en zich vervolgens afvragen hoe Nederland zich dan kon verdedigen. Als oplossing van de militaire kwestie besloot de regering in oktober 1915 om aan de Zuiderzeewet een artikel toe te voegen dat stelde dat pas met de uitvoering van de Zuiderzeewerken zou worden begonnen nadat bij wet was bepaald welke defensiewerken nodig zouden zijn. Lely ging hiermee akkoord.
Net als in 1901 en 1907 oordeelde de Raad van State negatief over het wetsvoorstel. De Raad wees nu op de onzekere financieel-economische situatie die het gevolg was van de oorlog. Voor het kabinet-Cort van der Linden vormde de financiële toestand van het land echter geen beletsel. De regering voorzag reeds in 1914 dat er na de oorlog behoefte zou zijn aan openbare werken die de welvaart van het land en de draagkracht van de bevolking zouden kunnen bevorderen. De mogelijkheid om voor lange tijd praktische werkverschaffing te kunnen bieden, woog daarbij zwaarder dan de lasten voor de schatkist. Het advies van de Raad van State werd dan ook terzijde geschoven. Op 9 september 1916 werd het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend.
Geen financieel bezwaar
Naarmate de oorlog langer duurde, legden bezwaren van financieel-economische aard steeds minder gewicht in de schaal. De voedselschaarste maakte duidelijk hoe afhankelijk Nederland was van invoer vanuit het buitenland. Ter bestrijding van die schaarste voerde de regering een beleid gericht op het vergroten van de eigen landbouwproductie. Met groots opgezette campagnes werden boeren opgeroepen om zoveel mogelijk graan aan de overheid te leveren. In deze moeilijke omstandigheden keken velen reikhalzend uit naar een toekomst waarin Nederland minder afhankelijk zou zijn van de invoer van buitenlands graan. In de Eerste Kamer bekende een lid om deze reden van tegenstander voorstander te zijn geworden. Zijn bezwaren van financiële aard moesten het in deze tijdsomstandigheden afleggen tegen de gebleken noodzaak om in de eigen levensbehoeften te kunnen voorzien. Bij de uitgifte van de droog te leggen gronden zou de verplichting kunnen worden opgelegd om tarwe en rogge te verbouwen.
Tijdens de parlementaire behandeling van de Zuiderzeewet klonken de stemmen van tegenstanders met financiële bezwaren nog maar zwak. Een meerderheid van de Tweede Kamer vond het vraagstuk van de droogmaking van de Zuiderzee rijp voor een beslissing. Langer uitstellen was doelloos. Slechts enkele leden gaven aan dat zij het wetsontwerp niet konden steunen vanwege de onzekere financiële vooruitzichten. Voorstanders wezen er op dat, hoewel de buitengewone omstandigheden de lasten van de staatshuishouding aanzienlijk hadden verzwaard, die omstandigheden tevens duidelijk hadden gemaakt dat de financiële draagkracht van Nederland veel groter was dan vroeger werd aangenomen. Door de grote oorlogsuitgaven konden de bedragen die met de afsluiting en drooglegging van de Zuiderzee waren gemoeid, niet meer imponeren. Van groter belang was de mate waarin de economische toestand van het land er mee zou zijn gebaat. Daarom hoefde volgens voorstanders
‘aan finantieele bedenkingen niet een beslissende beteekenis te worden toegekend.’
Tijdens het debat in de Tweede Kamer over de Zuiderzeewet op 14 maart 1918 sprak Lely over het miljoenenbegrip waaraan men tijdens de oorlog gewend was geraakt. Voorheen moest hij als minister binnen de regering en met de Kamer een harde strijd leveren voor iedere miljoen gulden die hij voor een groot openbaar werk nodig had. Nu was dat anders. Men keek er niet meer van op of een werk ‘desnoods eenige millioenen meer kost, mits het maar nuttig is en ter bevordering van de welvaart van het land strekt.’ Ook oud-minister en senator Jacob Kraus schaarde zich achter Lely. Refererend aan zijn wetsontwerp verklaarde hij dat hij destijds zich om financiële redenen zich met minder tevreden moest stellen. Nu lag de zaak totaal anders. De oorlog had het grote financiële struikelblok voor velen weggenomen:
‘Als de bijzondere omstandigheden, die voor ons land uit den oorlog geboren zijn, er toe zullen hebben medegewerkt om ons gemakkelijker te doen heenstappen over de financiële bezwaren van het Zuiderzeevraagstuk, dan zal in onze geschiedenis althans ééne lichtzijde van dien gruwel kunnen worden gewezen.’
Een harde les
Naast de Eerste Wereldoorlog heeft ook de stormramp van 13 op 14 januari 1916 een belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van de Zuiderzeewet. Gerard Vissering, voorzitter van de Zuiderzeevereeniging en inmiddels president van de Nederlandsche Bank, begreep direct de propagandistische waarde hiervan. Onder de titel ‘Een harde les’ publiceerde hij in het Algemeen Handelsblad vier artikelen waarin hij een parallel trok met de droogmaking van de Haarlemmermeer in de negentiende eeuw. Er werd reeds twee eeuwen over droogmaking gesproken en men had pas daartoe kunnen besluiten nadat een grote storm schade had aangericht aan steden en dorpen en Leiden werd bedreigd. Nu zag men geschiedenis zich herhalen met betrekking tot de Zuiderzee. Het was hoog tijd om voorgoed een einde te maken aan het grote gevaar van een open Zuiderzee!
Zou de Zuiderzeewet van Lely in 1918 ook zijn aangenomen als de watersnoodramp van 1916 niet had plaatsgevonden en als er buiten Nederland geen oorlog was uitgebroken? Deze “what-if-vraag” is uiteraard hoogst speculatief en onhistorisch, maar een “nee” was zeker mogelijk, temeer als we in de overwegingen de financiële en economische bezwaren in beschouwing nemen die na 1918 de uitvoering van de Zuiderzeewet hebben vertraagd en uiteindelijk ertoe hebben geleid dat de uitvoering van het plan-Lely onvoltooid is gebleven.
Alle afleveringen uit deze serie:
- De Zuiderzeewet: van hersenschim tot serieus plan
- Motieven voor de droogmaking van de Zuiderzee
- Het onderzoek van de Zuiderzeevereeniging
- Het oordeel van de natie over het plan-Lely
- De Zuiderzeevissers en de drooglegging van de Zuiderzee
- De Zuiderzeewet – Uitvoering van het plan-Lely
- Eibert den Herder – Don Quichot van de Zuiderzeewerken
