‘De Eerste Kamer stond altijd ter discussie’

Discussies over de Eerste Kamer

Het bestaan van de Eerste Kamer heeft feitelijk steeds ter discussie gestaan, maar is evenzeer nooit bedreigd geweest. Kritiek was er al in de jaren 1815-1830 toen met name de zuidelijke Nederlanden ervoeren dat de Eerste Kamer diverse initiatiefwetsvoorstellen van ‘hun’ afgevaardigden blokkeerden. Rond 1840-1848 waren er vragen over het nut van de Eerste Kamer en nadien werd zowel van tijd tot tijd gehoord dat de Senaat te weinig deed, als dat zij onterecht wetsvoorstellen verwierp.

Het feit dat leden alleen uit de allerrijkste bevolkingslaag konden komen was eveneens geruime tijd punt van kritiek. Na 1888 bestonden er geregeld tegengestelde meerderheden in beide Kamers, waardoor wetgeving die op steun van de Tweede Kamer kon rekenen in de Eerste alsnog werd tegengehouden. Toen vanaf 1923 de politieke samenstelling weinig verschilde kwam er opnieuw kritiek op de overbodigheid, op de doublure in de behandeling van wetsvoorstellen en op de vertraging die dat veroorzaakte.

Zo wisselde voortdurend het beeld. Vanaf omstreeks 1999 ontstond een nieuwe discussie over de positie van de Eerste Kamer, waarbij het verlenen van een terugzendrecht vaak centraal stond. Het opnieuw ontstaan van tegengestelde meerderheden in beide Kamers verhevigde dat debat.

Vraagtekens

Lange tijd gold voor een ruime Kamermeerderheid – nog even afgezien van wat de Eerste Kamer zelf vond – dat grondwetsherziening uit diende te gaan van de koning. Concrete voorstellen om de Eerste Kamer af te schaffen bleven dan ook uit, ondanks kritiek van bijvoorbeeld Thorbecke en Groen van Prinsterer. Bovendien richtten de pijlen van critici zich allereerst op de nogal exclusieve samenstelling van de Eerste Kamer. Een en ander veranderde pas met de komst van vrijzinnig-democraten en sociaaldemocraten begin twintigste eeuw: zij zagen het referendum als alternatief voor het tweekamerstelsel. Hun voorstellen brachten het echter niet tot parlementaire behandeling.

De revolutionaire sfeer in Europa na het einde van de wereldoorlog vond in november 1918 ook in Nederland enige weerklank. Opnieuw leek de positie van de Eerste Kamer in het geding te komen, toen zelfs gematigde liberalen vraagtekens zetten bij het nut ervan. Toen het kabinet-Ruijs de Beerenbrouck in 1921 met voorstellen tot grondwetsherziening kwam, was dat sentiment al danig geluwd. Een tijdens de parlementaire behandeling door H.P. Marchant (VDB) ingediend amendement om de Eerste Kamer af te schaffen, kreeg in de Tweede Kamer zelfs geen gewone meerderheid, laat staan dat er zicht was op een tweederdemeerderheid.

Toen de Eerste Kamer in 1922 de door het kabinet voorgestelde wijziging van het kiesstelsel voor de Eerste Kamer afwees, was dat voor Troelstra reden om een initiatiefwetsvoorstel in te dienen over afschaffing van de Eerste Kamer. Ook dat kreeg geen meerderheid. Kritische geluiden over de Eerste Kamer bleven nadien klinken, maar concrete voorstellen bleven uit. In de jaren vijftig kwam bij discussies over grondwetsherziening de vraag op of bijvoorbeeld het budgetrecht niet aan de Eerste Kamer moest worden ontnomen. In het kader van debatten over democratisering werd vanuit de PvdA geopperd over te gaan op het zogenaamde Bataafs-Noorse stelsel, waarbij een gekozen (ongedeeld) parlement zich pas na de verkiezingen in twee Kamers zou verdelen. Opnieuw leidde dat niet tot concrete voorstellen.

1983-1995

De opkomst van D66 en Nieuw Links in de PvdA en geluiden vanuit christen-radicale hoek in ARP en KVP leken even te duiden op een ‘aanval’ op de positie of zelfs het bestaan van de Eerste Kamer, maar al snel bleek dat daarvan geen sprake was. De in 1967 ingestelde Staatscommissie-Cals/Donner sprak zich in 1971 uit voor behoud, al diende de Eerste Kamer wel rechtstreeks te worden gekozen. Verder werd een rol bij de begrotingsbehandeling overbodig geacht. Het kabinet-Den Uyl nam die standpunten over.

Feitelijk eindigde de discussie over de positie van de Eerste Kamer al in 1975 door aanneming in de Tweede Kamer van een motie-De Kwaadsteniet. Die sprak uit dat de Eerste Kamer de ‘haar [thans] toekomende taken en bevoegdheden, zowel naar het geschreven als het ongeschreven recht’, diende te behouden. Dat weerhield Ed van Thijn (PvdA) er niet van om bij de behandeling van het voorstel in eerste lezing over de bepalingen over inrichting en samenstelling van de Staten-Generaal in december 1979 een motie in te dienen om de rol van de Eerste Kamer bij wetgeving drastisch te beperken. De motie stelde voor de Eerste Kamer drie maanden de tijd te geven om gebruik te maken van het recht zich over een wetsvoorstel uit te spreken, dan wel terug te zenden naar de Tweede Kamer. Deed zij dat niet, dan was het wetsvoorstel aangenomen; deed zij dat wel, dan zou het laatste woord bij de Tweede Kamer komen. Alleen fracties ter linkerzijde steunden de motie.

In zekere zin betekende de totstandkoming van de grondwetsherziening 1983 dat er – zeker in formele zin – voorlopig een einde kwam aan de sinds begin jaren zestig gevoerde discussie over het tweekamerstelsel. Die grondwetsherziening leverde, voor zover het de Eerste Kamer betrof, het terugbrengen van de zittingsduur van zes naar vier jaar en het vervallen van de periodieke verkiezing van de helft van de leden op. Dat maakte tevens een einde aan de verkiezing in groepen provincies; voortaan werden alle leden gelijktijdig gekozen. Minstens zo belangrijk was dat het bestaan van de Eerste Kamer werd herbevestigd – voor zover dat overigens al nodig was.

Een minieme formele wijziging was de in de grondwettelijke bepaling over het tweekamerstelsel gebruikte volgorde. De Tweede Kamer werd nu als eerste genoemd, wat kon worden uitgelegd als ‘bevestiging’ van het primaat van die Kamer. Daar stond tegenover dat de Eerste Kamer zich bij de behandeling van de grondwetsherziening (vrijwel als instituut) met succes had gekeerd tegen het aan de Eerste Kamervoorzitter ontnemen van het voorzitterschap van de Verenigde Vergadering.

Voor zover de democratiseringsbeweging van de jaren zestig iets opleverde, dan was dat waar het de Eerste Kamer betrof een versterking van haar positie. Na enige jaren bleek bovendien dat het gewijzigde kiesstelsel ervoor zorgde dat Provinciale Statenverkiezingen nog meer dan voorheen als tussentijdse peiling gingen fungeren en daarmee in de ogen van sommigen de Eerste Kamer een sterker mandaat (want recenter dan de Tweede Kamer) gaven.

De discussie over de Eerste Kamer keerde na 1983 echter enkele keren terug. Centraal thema daarbij was het terugzendrecht: het recht van de Eerste Kamer om niet alleen wetsvoorstellen af te wijzen, maar om die eventueel terug te zenden naar de Tweede Kamer. Twistpunt bleek al snel de vraag wie dan het laatste woord diende te krijgen: de Tweede of de Eerste Kamer.

Een in 1991 door de Tweede Kamer ingestelde (externe) commissie-De Koning ging nader in op de positie van de Eerste Kamer. Zij zag weliswaar bezwaren kleven aan het bestaande kiesstelsel – met name de zittingsduur van vier jaar – maar wees alternatieven, zoals rechtstreekse verkiezing of het Bataafs-Noorse stelsel, af. Terugkeer naar het kiesstelsel van vóór 1983 werd eveneens afgewezen.

Wel diende er een terugzendrecht te komen, waarbij de Eerste Kamer het laatste woord (vetorecht) zou behouden. Motivering daarvan waren de praktische bezwaren tegen novelles, die, voor zover het om inhoudelijke novelles ging, op gespannen voet stonden met het primaat van de Tweede Kamer en bovendien vertragend werkten. Met het terugzendrecht moest als het ware een dialoog tussen beide Kamers ontstaan, waarbij verbeteringen in wetsvoorstellen konden worden voorgesteld. Het was in die zin bedoeld als vorm van bemiddeling, zoals ook in andere (West-Europese) landen bestond. Door het vetorecht te handhaven zou de positie van de Eerste Kamer per saldo sterker worden.

De commissie schetste een nogal geïdealiseerd beeld van de wijze waarop de Eerste Kamer wetsvoorstellen beoordeelde, zonder ook maar enig oog te hebben voor het veel bepalender politieke oordeel van Eerste Kamerleden. Zij schreef:

De commissie ging voorbij aan de mogelijkheid dat de tot dan toe betrachte ‘terughoudendheid’ primair betrekking had op regeringsfracties en dat de Eerste Kamer een andere meerderheid zou kennen dan de Tweede Kamer. Alleen het commissielid Thom de Graaf sprak zich uit tegen het tweekamerstelsel, waarbij dan wel aan de Raad van State een grotere rol diende te worden toegekend.

In het Tweede Kamerdebat over het rapport in december 1993 diende Jurgens (PvdA) een motie in om de Eerste Kamer het recht te geven een wetsvoorstel gemotiveerd terug te zenden, waarbij een eventueel conflict met de Tweede Kamer beslecht diende te worden in de Verenigde Vergadering. Hij vroeg de regering daarvoor met een concreet voorstel te komen. Alleen PvdA, D66 en CD stemden vóór. Eveneens verworpen werd een motie-Wolffensperger (D66) om invoering van het terugzendrecht te binden aan de voorwaarde dat een gekwalificeerde meerderheid bij een besluit tot terugzending een specifiek bezwaar moest laten aantekenen.

Na 1995

Terugkeer van D66 in het kabinet (in 1994) zorgde voor herleving van de discussie over staatkundige vernieuwing. In mei 1997 kwam minister Hans Dijkstal (VVD) ter uitvoering van een in 1996 aangenomen motie-De Graaf/Rehwinkel met een notitie over de stand van zaken met betrekking tot bestuurlijke vernieuwing. In die notitie werd ook aandacht besteed aan de positie van de Eerste Kamer. Wederom kwamen kiesstelsel en terugzendrecht aan de orde. Dit keer werd een voorkeur uitgesproken voor terugkeer naar het kiesstelsel van vóór 1983. De minister wees, anders dan eerder de commissie-De Koning, wel op het gevaar van een politieke impasse door de mogelijkheid van divergerende politieke meerderheden in beide Kamers. Dijkstal kondigde een nota aan. Die kwam er echter pas in 2000, maar slechts in de vorm van een (nieuwe) notitie van zijn opvolger Bram Peper.

2000: De notitie van minister Peper

De notitie (Reflecties over de positie van de Eerste Kamer) werd op 18 januari 2000 aan beide Kamers gezonden. Uiteraard werd uitvoerig ingegaan op de diverse aspecten die speelden rond de Eerste Kamer: verkiezing, bevoegdheden bij de gewone wetsprocedure en bevoegdheden bij de grondwetsherzieningsprocedure. Ten aanzien van dat laatste had zich in 1995 een wijziging voorgedaan. Tot een herziening in dat jaar werd de Eerste Kamer, net als de Tweede Kamer, ontbonden na aanvaarding van een wetsvoorstel tot overweging van wijziging van de Grondwet (kortweg: de eerste lezing). In 1986 leidde deze grondwettelijke regel tot protest uit de Eerste Kamer onder aanvoering van D66-fractievoorzitter Jan Vis. Betoogd werd dat de ontbinding net zo goed kon samenvallen met de reguliere verkiezingen, die in 1987 zouden plaatsvinden. De samenstelling van de Provinciale Staten was immers dezelfde als bij de laatste verkiezingen (in 1983) en ook de samenstelling van de nieuw te kiezen Eerste Kamer zou qua politieke verhoudingen niet wijzigen. Het ging louter om een – in de ogen van de zittende Eerste Kamerleden – overbodige verkiezing.

Minister Koos Rietkerk vroeg advies aan de Raad van State. Die oordeelde dat de grondwettelijke praktijk sinds 1848 uitstel van de verkiezingen met een jaar niet toestond. Uitstel van ontbinding kon alleen als de Grondwet eerst op dat punt zou zijn aangepast. De minister volgde dat standpunt.

De 748 leden van Provinciale Staten kozen op 20 mei 1986 een nieuwe Eerste Kamer. Curieus was dat er toch een zetelwisseling optrad. Twee VVD-Statenleden in Drenthe vergisten zich in het tijdstip van verkiezing, waardoor de VVD één zetel verloor en de PPR er één won. Er waren overigens ook enkele personele wisselingen in de samenstelling van de Senaat.

Het besluit in 1986 weerhield de Eerste Kamer er niet van om in 1994 opnieuw in verzet te komen. Dit keer waren al Eerste Kamerverkiezingen gepland voor 1995. Minister Ien Dales bleek nu wel bereid de Senaat tegemoet te komen, maar daartoe was wel eerst een uitdrukkelijke uitspraak van beide Kamers nodig. Die kwam er. Bovendien werd in januari 1994 een voorstel ingediend om ontbinding van de Eerste Kamer na aanvaarding van een grondwetsvoorstel in eerste lezing geheel te schrappen. Dat voorstel werd nog datzelfde jaar door beide Kamers aanvaard en na de Tweede Kamerverkiezingen van 1994 ging ook de tweede lezing vlot door het parlement; de Eerste Kamer ging in juli 1995 akkoord.

Terug naar de notitie. Minister Peper kwam bij de drie door hem geagendeerde kwesties tot enkele scenario’s. De notitie was als discussiestuk bedoeld, om na te gaan of, en zo ja, welke voorstellen kansrijk waren. Voor de wijze van verkiezen noemde hij drie varianten, steeds met daarbij aangegeven wat de voor- maar vooral de nadelen waren:

• Directe verkiezing van de Eerste Kamer
  Hierdoor zou de Eerste Kamer dezelfde legitimatie verkrijgen als de Tweede Kamer, omdat beide Kamers dan direct zouden worden gekozen en het onderscheid in wijze van verkiezing zou wegvallen. Opgemerkt werd dat het politieke primaat van de Tweede Kamer niet in de laatste plaats tot uiting kwam in de (directe) wijze van verkiezing.

• Gelijktijdige verkiezing van beide Kamers
  Het gevolg hiervan zou zijn dat de verkiezingen voor de Tweede Kamer en voor Provinciale Staten eveneens ongeveer gelijktijdig moeten plaatsvinden. Als ongewenst gevolg werd wel gezien dat een eventuele tussentijdse ontbinding van de Tweede Kamer automatisch moest leiden tot ontbinding van de Eerste Kamer, alsmede tot nieuwe verkiezingen voor Provinciale Staten (die staatsrechtelijk geen tussentijdse ontbinding kennen).
• Het Bataafs-Noorse stelsel
  Na directe verkiezing van de Staten-Generaal als geheel dienden de Staten-Generaal zichzelf in tweeën op te splitsen. Dit stelsel kwam in ongeveer vergelijkbare vorm voor in de Bataafse Republiek van 1798 tot 1806 en kwam in 2000 nog voor in Noorwegen.

• Verkiezing door de Tweede Kamer
  Vervanging van Provinciale Staten als kiescollege door de Tweede Kamer. De leden van de Eerste Kamer zouden worden gekozen door die van de Tweede Kamer. Als bezwaar hiertegen werd gezien dat de leden van de Eerste Kamer hierdoor hun eigen legitimatie verloren en voor hun legitimatie afhankelijk werden van de Tweede Kamer.

Het ging dus om varianten die deels eerder de revue waren gepasseerd maar waaraan in alle vier gevallen in de ogen van de minister grote bezwaren kleefden.

Peper kwam daarom met een vijfde variant: terugkeer naar het kiesstelsel van vóór 1983. Omdat echter de verkiezingen niet langer in groepen van provincies plaatsvonden, diende te worden nagedacht over welke wijze de verkiezing in twee helften vorm moest krijgen. Ook daarvoor kwam hij met drie opties:

• De Staten van alle provincies kiezen elke drie jaar 37 respectievelijk 38 leden van de Eerste Kamer.
• De Staten van alle provincies kiezen elke vier jaar 37 respectievelijk 38 leden van de Eerste Kamer.
• De provincies worden opnieuw in een even aantal (bijvoorbeeld vier groepen) ingedeeld. Om beurten kiest de helft van deze groepen om de vier jaar 37 respectievelijk 38 leden van de Eerste Kamer.

Effect van die verandering zou zijn dat de kiesdrempel voor de Eerste Kamer werd verdubbeld.