Bonn of Berlijn, de strijd om de Duitse hoofdstad

Sommige debatten zijn sinds het bestaan van de Duitse Bondsdag bijzonder controversieel geweest, zoals die over de kwestie van de herbewapening van Duitsland in 1952 of die van de Ostverträge in 1972. (De Ostverträge behelsden de politiek van toenadering tot de DDR, het Oostblok en vooral de Sovjet-Unie). Heftige debatten leverde ook het NAVO-dubbelbesluit in 1983 op. Aan deze lijst met controversiële kwesties kon het debat over de hoofdstad worden toegevoegd. Bonn of Berlijn?

In Duitsland werd, zowel in als buiten het parlement, hartstochtelijk en emotioneel gedebatteerd over de vraag waar de zetel van de Bondsdag en de federale regering in een herenigd Duitsland zou moeten komen. Uiteindelijk won Berlijn met een krappe meerderheid. In dit artikel een terugblik.

Na-oorlogse situatie

Op 5 juni 1945 maakten de overwinnaars bekend dat de leiding over Duitsland door hen was overgenomen en gemeenschappelijk zou worden bestuurd in de “Geallieerde Bestuursraad”. De raad bestond uit de vier opperbevelhebbers van de geallieerde troepen: generaal Eisenhouwer (Verenigde Staten), maarschalk Zjoekov (Sovjet-Unie), veldmaarschalk Montgomery (GB) en generaal de Lattre de Tassigny (FR).

Bij de conferentie van Jalta in februari 1945 was bepaald dat Duitsland en Berlijn in vier sectoren zouden worden opgedeeld. De militaire commandanten hadden het volledige bestuur in handen. Doel was om Duitsland weer één te maken. In de praktijk kwam hiervan echter niets terecht, de delen groeiden uit elkaar. Het oostelijk deel gedomineerd door de Sovjet-Unie en het westelijk deel gedomineerd door de Amerikanen, Britten en Fransen.

De bezettingszones waren aanvankelijk vrijwel hermetisch van elkaar afgesloten. De scheuring tussen het communistisch oostelijk deel en een democratisch westelijk deel werd allengs zichtbaarder.

Hoewel er nog niet van een Duitse staat gesproken kon worden, ontstonden wel de deelstaten, die niet te groot en niet te klein mochten worden. In juli 1945 werden in de Russische sector de eerste deelstaten gesticht. De deelstaten in de westelijke sectoren werden in de jaren tot 1947 gesticht. In 1946 en 1947 werden verkiezingen in de deelstaten gehouden, de eerste in oktober 1946 in de Russische sector. De overwinnaars gaven hiermee een deel van de verantwoordelijkheid aan de Duitsers terug.

In 1948 kregen de minister-presidenten van de deelstaten de opdracht een schets van een nieuwe staat te ontwerpen. Er kon echter nauwelijks gesproken worden over een gemeenschappelijk model. In de Russische sector organiseerde de Sozialistische Einheitspartei Deutschlands (SED) een centraal geleide staat met een zwak parlement.

In de westelijke deelstaten kreeg de “Parlementaire Raad” opdracht een schets van een grondwet te ontwerpen voor een West-Duitse staat. Vanwege zorgen over een verdere verdeeldheid tussen het oostelijke en westelijke deel van Duitsland, werd slechts een “provisorische wet” als voorlopige maatregel opgesteld. Politici wilden duidelijk maken dat de West-Duitse staat een tijdelijke regeling was om de eenheid van Duitsland niet in gevaar te brengen.

Deze “Parlementaire Raad” bestond uit vijfenzestig vertegenwoordigers uit de westelijke deelstaatparlementen en kwam op 1 september 1948 bijeen. Op 8 mei 1949 keurde de Raad de “provisorische wet” goed met 53 stemmen tegen 12. Ook de bezettende machten waren het daarmee eens, evenals de deelstaatparlementen, met uitzondering van Beieren. Deze deelstaat vond dat zijn zelfstandigheid te veel werd beknot. Omdat echter twee derde van de deelstaten voldoende was om de wet aan te nemen, werd deze ook in Beieren van kracht. Het werd plechtig aangekondigd en ondertekend in Bonn op 23 mei 1949. De Bondsrepubliek Duitsland was geboren. In oktober 1949 volgde de stichting van de Duitse Democratische Republiek. De Duitse deling was een feit.

Vier jaar na het einde van het naziregime markeerde de eerste Bondsdag een nieuw begin als parlementaire democratie, zij het in een verdeeld land. In augustus 1949 werden de 410 vertegenwoordigers bij de eerste federale verkiezingen rechtstreeks door het volk gekozen. De parlementsleden verkozen Konrad Adenauer (CDU) tot eerste bondskanselier en Theodor Heuss tot eerste bondspresident. De eerste Bondsdag werd geconfronteerd met de moeilijke taak van de wederopbouw, maar ook met de vraag welke stad (voorlopige) hoofdstad van het nieuwe land moest worden.

Bonn versus Frankfurt am Main

Op 1 september 1948 kwam de Parlementaire Raad bijeen in het Koenig Museum in Bonn. De stad werd gekozen als conferentielocatie omdat zij minder verwoest was dan veel andere steden. Ook een verdeelsleutel speelde een rol. Eerdere bijeenkomsten hadden plaatsgevonden in de Amerikaanse en Franse sectoren, nu was het aan de Britten om voor de conferentielocatie te zorgen. Bonn lag in de Britse sector. Ook het merendeel van de minister-presidenten opteerde voor Bonn.

Sinds de blokkade van Berlijn door de Sovjet-Unie in 1948/49 was het duidelijk dat een andere stad Berlijn als hoofdstad moest vertegenwoordigen totdat Duitsland was herenigd. Maar de vertegenwoordigers wilden Berlijn met hun keuze de titel van hoofdstad niet ontzeggen. De term hoofdstad werd daarom aanvankelijk niet gebruikt. In plaats daarvan werd de term “federaal hoofdkwartier” of het “voorlopige hoofdkwartier van de federale organen” gebruikt.

Vier steden meldden zich aan: Bonn, Frankfurt am Main, Kassel en Stuttgart. Kassel was echter te zwaar beschadigd en Stuttgart vond geen weerklank. De kandidatuur van Bonn werd gesteund door de Britse bezettingsmacht. Er waren in de praktijk dus twee serieuze kandidaten.

De stemming

Op 10 mei 1949, twee dagen na de goedkeuring van de “provisorische wet” voor de Bondsrepubliek Duitsland, stemden de leden van de Parlementaire Raad in een geheime stemming met 33 tegen 29 stemmen vóór Bonn als voorlopige federale hoofdstad. Volgens de minister-presidenten van de deelstaten moest een definitief besluit echter aan de toekomstige Bondsdag worden overgelaten.

Tijdens de eerste vergadering van de Bondsdag op 7 september 1949 stelde plaatsvervangend SPD-fractieleider Erich Ollenhauer namens zijn fractie voor om de federale organen van Bonn naar Frankfurt te verplaatsen.

Als gevolg van deze SPD-motie en een identieke motie van enkele christen-democratische CDU- en liberale FDP-leden, besprak de Bondsdag de hoofdstad-kwestie opnieuw. Op 30 september 1949 werd een speciale commissie opgericht. Deze commissie moest binnen drie weken de geschiktheid van de steden Bonn en Frankfurt als tijdelijk federaal hoofdkwartier onderzoeken. Op 29 oktober 1949 ontvingen afgevaardigden de definitieve resultaten van het onderzoek. De commissie bracht echter geen advies uit.

Kort voor de definitieve beslissing veranderden enkele aanhangers van Frankfurt van gedachten en Bonn werd bij de stemming op 3 november 1949 met 200 stemmen voor en 179 tegen, gekozen als regeringszetel van de nieuwe Bondsrepubliek. Tegelijkertijd bevestigde de Bondsdag de status van Berlijn als federale hoofdstad zodra algemene en vrije, gelijke, geheime en directe verkiezingen zouden worden gehouden met inbegrip van heel Berlijn en de Sovjet-bezettingszone.

Bonn bleef jarenlang de voorlopige federale hoofdstad en tijdelijk plaatsvervanger voor Berlijn. Pas na de bouw van de Muur in 1961 veranderde dit beeld. Op 18 januari 1973 erkende bondskanselier Willy Brandt (SPD) in zijn regeringsverklaring Bonn als federale hoofdstad.

De hereniging

Na de vele demonstraties in Oost-Duitse steden tegen de DDR-dictatuur werd op 9 november 1989, in een fluwelen revolutie, de gehate Berlijnse Muur geopend. Wat een paar maanden eerder nog niemand voor mogelijk hield, werd werkelijkheid: de roep om eenwording met de leus “Wir sind ein Volk”.

Op 31 augustus 1990 kwamen de regeringen van de Bondsrepubliek Duitsland en de Duitse Democratische Republiek (DDR) in het Einigungsvertrag overeen dat de DDR onder de jurisdictie van de grondwet van de Bondsrepubliek zou vallen. Op 20 september 1990 namen de Bondsdag en het parlement van de DDR, de Volkskammer, het verdrag aan. Na de monetaire, economische en sociale unie bezegelden zij met dit verdrag de nationale eenheid van Duitsland. Het trad in werking op 3 oktober 1990. De Bondsrepubliek had de DDR na ruim veertig jaar verdeeldheid gewoon ingelijfd.

Wat betreft Berlijn werd alleen de korte compromisformule overeengekomen:

De hoofdstad van Duitsland is Berlijn. De kwestie van de zetel van het parlement en de regering zal worden beslist nadat Duitsland de eenheid heeft bereikt.

De Bondsdag moest later beslissen of het parlement en de regering van Bonn daarmee ook naar Berlijn zouden verhuizen. De hoofdstad hoeft niet per se regerings- of parlementszetel te zijn. (Zie in Nederland: Amsterdam versus Den Haag).

Bonn of Berlijn?

Het besluit in de provisorische grondwet van 3 november 1949 om, na eenwording, Berlijn weer hoofdstad te maken, vond niet bij iedereen instemming. Na 1945 hadden niet alleen de geallieerden, maar ook veel Duitsers grote zorgen over de vraag of het voormalige machtscentrum van het nazi-Rijk weer het middelpunt van een nieuw democratisch Duitsland moest worden.

Bonn als voorlopige “federale zetel” werd in binnen- en buitenland algemeen beschouwd als de hoofdstad. Het was moeilijk voor te stellen dat Berlijn weer hoofdstad zou worden. Bovendien zou deze wisseling met zeer hoge kosten gepaard gaan. Bij de aanhangers van Bonn leefde de angst voor banenverlies en de achteruitgang van de regio. Bonn stond voor bescheidenheid en democratische betrouwbaarheid, voor een nieuw begin van de Duitse democratie. De opname in de westelijke democratische statengemeenschap was bovendien van Bonn uitgegaan. Berlijn stond voor macht en megalomane trekken in een beladen geschiedenis.

De voorstanders van Berlijn als hoofdstad benadrukten dat Berlijn met haar circa 3,5 miljoen inwoners, als zetel van regering en parlement, als scharnier- en contactpunt tussen Oost en West zou kunnen fungeren en een brug zou kunnen slaan naar Oost-Europa. In de stad ontmoetten Oost en West elkaar. Duitsland zou hierin als bemiddelaar kunnen optreden. Ook speelde de politieke geloofwaardigheid een rol. Veertig jaar had men het oog gehad op Berlijn. Nu deed zich de kans voor en moest men er nu toch maar van afzien? Berlijn zou de vervolmaking zijn van de Duitse eenheid.

Na heftige discussies op alle politieke niveau’s kwam men overeen dat op 20 juni 1991 een besluit zou worden genomen. De Bondsraad (te vergelijken met onze Eerste Kamer) zou de kwestie van zijn toekomstige zetel een dag later, op 21 juni, moeten bespreken.

Bondspresident Richard von Weizsäcker was de eerste die zich zeer nadrukkelijk uitsprak voor Berlijn: “Dit is de plek voor het politiek verantwoordelijke leiderschap van Duitsland.” Een zin die de oppositie furieus maakte. De toenmalige vicevoorzitter van de SPD-fractie, Horst Ehmke, reageerde bijzonder geprikkeld op de verklaring van de bondspresident met de vraag:

Wanneer is Duitsland ooit politiek verantwoord vanuit Berlijn geleid? Het antwoord moet zijn: zelden of nooit!

Een zin die exemplarisch was voor de emotioneel geladen sfeer waarin het debat zich in de daaropvolgende maanden afspeelde.

Ook Bondskanselier Helmut Kohl liet luid van zich horen. Voor de CDU/CSU-fractie liet hij weten dat hij voor Berlijn wilde stemmen als zetel van parlement en regering. In zijn toespraak voor de Bondsdag op 20 juni 1991 sprak Kohl over Berlijn als een “brandpunt van de Duitse verdeeldheid en het verlangen naar Duitse eenheid”. Wolfgang Schäuble, voorzitter van de CDU/CSU-fractie in de Bondsdag, benadrukte vooral het nationale belang in zijn toespraak:

“Voor mij is het – met alle respect – geen competitie tussen twee steden, tussen Bonn en Berlijn”.

Het ging volgens hem niet om banen, verhuis- of reiskosten, regionaal beleid of structuurbeleid. Dit was weliswaar allemaal belangrijk, maar in werkelijkheid ging het om “de toekomst van Duitsland.”

Niettemin sprak alles voor Bonn. Vier dagen voor het debat leverde een enquête onder alle 662 leden van de Bondsdag het duidelijke resultaat op dat slechts 267 leden op Berlijn wilden stemmen, en 343 op Bonn, een absolute meerderheid dus. Bonn leek dus zeker van de overwinning en gold als favoriet. Maar toen de stembiljetten na een twaalf uur durend debat werden geteld, hadden 338 van de 660 parlementsleden voor Berlijn gestemd en 320 voor Bonn.

Volgens historicus Manfred Görtemaker, hoogleraar aan de universiteit van Potsdam, lag de verklaring voor de verrassende uitslag van de stemming in de Bondsdag in het feit dat veel parlementsleden zich pas tijdens het debat bewust werden van de volledige omvang van de historische dimensie van hun besluit.

Besluit Bondsraad

De Bondsraad wordt samengesteld uit vertegenwoordigers van de deelstaten en telt maximaal negenenzestig leden. Afhankelijk van de bevolkingsgrootte heeft elke deelstaat drie tot zes vertegenwoordigers. De Bondsraad besloot op 5 juli 1991 om zijn zetel voorlopig in Bonn te laten, maar dit besluit later “in het licht van de nog komende ervaring en de feitelijke ontwikkeling van de federale structuur” te heroverwegen. Die heroverweging kwam en de Bondsraad besloot op 27 september 1996 met grote meerderheid ook naar Berlijn te verhuizen. De leden vonden rechtvaardiging in de nabijheid van de Bondsdag en de federale regering. De verplaatsing zou volgens hen een gunstige uitwerking hebben op een efficiënte samenwerking tussen de constitutionele organen en bijdragen aan de ontwikkeling van de federale structuur.

Op 29 september 2010 vond de eerste vergadering plaats in het nieuwe onderkomen van Bondsraad, het voormalige Pruisische Hogerhuis aan de Leipziger Strasse.

De strijd om de bevoegdheden

Maar de strijd was nog niet voorbij. Men kon Bonn niet aan haar lot overlaten en haar volledig leegpompen. Hoe de “faire” verdeling zou plaatsvinden werd in een wet vastgelegd, de Berlin/Bonn-Gesetz (Berlijn/Bonn-wet). Doel van deze wet was volgens paragraaf 1:

…beginselen vast te stellen voor de verplaatsing van de constitutionele organen van de Bondsdag en de federale regering naar de federale hoofdstad Berlijn en om het regeringsbeleid (…) in juiste banen te leiden en compensatie voor de regio Bonn te garanderen.

Deze Berlin/Bonn-Gesetz omvatte de verhuizing van het parlement en delen van het regeringsapparaat van Bonn naar Berlijn. Ook regelde de wet welke overheidsinstellingen voor Bonn behouden zouden blijven. Bonn was toegezegd als politieke locatie te blijven bestaan. Op 26 april 1994 werd de wet aangenomen. De wet bepaalde dat federale ministeries in beide steden zouden worden gevestigd. De verdeling viel onder de verantwoordelijkheid van de bondskanselier. In 1999 verhuisden regering en Bondsdag naar Berlijn. De officiële start van de werkzaamheden was 1 september. De eerste bijeenkomst van de Duitse Bondsdag na de verhuizing naar het omgebouwde Rijksdaggebouw vond plaats op 4 oktober 1999.

Sinds de verhuizing naar Berlijn hebben de Bondskanselarij en het Kabinet van de Bondspresident een dependance in Bonn behouden. Ze dienen als tweede zetel voor de betreffende autoriteit, maar ook voor de bondskanselier en de bondspresident als persoon. Voor de Bondsdag bestaat er één locatie: het Rijksdaggebouw in Berlijn.

Volgens de Berlijn/Bonn-wet zijn federale ministeries gevestigd in de hoofdstad Berlijn en in Bonn. De federale ministeries die in Bonn blijven, moeten ook een kantoor in Berlijn hebben. (Federale ministeries zijn ministeries met jurisdictie over de gehele Bondsrepubliek. De zestien vrij onafhankelijke Duitse deelstaten hebben elk een eigen parlement en elk ook eigen ministeries en ministers. De jurisdictie beperkt zich tot hun deelstaat).

De in Berlijn gevestigde ministeries moeten ook een kantoor in Bonn behouden. Momenteel hebben negen ministeries hun zetel in Berlijn en zes ministeries in Bonn (Defensie, Landbouw, Economische Samenwerking en Ontwikkeling, Milieu, Natuur en Nucleaire Veiligheid, Onderwijs en Onderzoek, Gezondheidszorg). Verder behielden of kregen tal van grote overheidsinstellingen hun standplaats Bonn. Ook werd overeengekomen miljarden ter beschikking te stellen voor de verdere ontwikkeling van de regio Bonn en de stichting van internationale instellingen aan de Rijn te bevorderen.

Schattingen gingen ervan uit dat van de ongeveer 23.000 medewerkers van de federale ministeries in Bonn er 9.500 naar Berlijn zouden moeten verhuizen, plus 4.500 medewerkers van de Bondsdag en ongeveer 8.600 medewerkers van ambassades, media, verenigingen, partijen en andere vertegenwoordigingen. Volgens toenmalige schattingen zou Bonn in totaal ongeveer 27.500 banen verliezen. Een klap voor middenstand.

Zoals gezegd voorzag de Berlijn/Bonn-wet van 1991 al in de vestiging van nieuwe functies en instellingen van nationaal en internationaal belang voor Bonn als compensatiemaatregel voor het verlies van de parlementaire zetel en regering. Ook werden compensatiefondsen aangeboord om uit te groeien tot een internationaal centrum. Naast deze fondsen investeert de federale overheid tot op de dag van vandaag nog steeds in de infrastructuur, vooral via bouwwerkzaamheden in de voormalige regeringswijk.

Een aantal organisaties van de Verenigde Naties (VN) heeft zich in Duitsland gevestigd, de meeste daarvan in Bonn, In 2017 waren ongeveer duizend mensen werkzaam bij de VN-organisaties in Bonn.

Administratief moet het welhaast “a hell of a job” zijn om zo gespreid te moeten werken. Even een deur verder lopen om een collega te consulteren was er niet meer bij en video-verbindingen zijn toch wat anders dan persoonlijk contact. Gevolg was een hausse aan dienstreizen van en naar Bonn/Berlijn. In een rapport van het ministerie van milieu en natuurbescherming uit 2017 wordt gewag gemaakt van in totaal 33.307 dienstreizen die in 2015 werden uitgevoerd tussen de locaties Berlijn en Bonn. Het rapport meldde er wel bij dat 20.678 reizen (62,1%) hun oorzaak vonden in de arbeidsdeling. Het traject Bonn – Berlijn, de ambtenaren-shuttle, werd het drukst bevlogen traject in Duitsland.

Kritiek

Er is ook forse kritiek op de Berlijn/Bonn-wet. De Duitse Bond van Belastingbetalers (Bund der Steuerzahler Deutschland e.V. BdSt) met zijn tweehonderdduizend leden vindt dat er een einde moet komen aan deze “wettelijk geregelde geldverspilling”. Er was dan wel bepaald dat zes ministeries hun hoofdkantoor in Bonn zouden behouden en dat de regio Bonn meer ministeriële banen zou houden dan in Berlijn, maar wat is er van die afspraken nog over, vraagt de BdSt zich af.

In de loop der jaren is volgens de BdSt de Berlijn/Bonn-wet verworden tot een lege huls, waarvan de bepalingen zowel door de Bondsdag als door de regering worden genegeerd. Sinds 2008 werken er meer ministeriële ambtenaren in Berlijn dan in Bonn en de kloof wordt steeds groter. Recentelijk was ongeveer 73 procent van het personeel van de ministeries werkzaam aan de Spree, de bekende rivier die door Berlijn stroomt.

Nieuwe benoemingen vinden ook vrijwel uitsluitend plaats op de ministeries van Berlijn, aldus de BdSt. Het pendelen tussen de twee steden bemoeilijkt niet alleen de ministeriële afstemming, maar ook de samenwerking met de Bondsdag en de Bundesrat, die in Berlijn gevestigd zijn. Rapporten van de federale overheid noemden het aantal van 40.000 videoconferenties per jaar en spraken over 500 extra forenzenkantoren. De BdSt klaagt ook over de vele dienstreizen, tot wel 20.000 per jaar. Dit gaat gepaard met een enorm verlies aan arbeidstijd en de stijgende reiskosten.

Tegelijkertijd ontwikkelt de regio Bonn zich volgens de BdSt al jaren uitstekend. De werkgelegenheid neemt voortdurend toe, de regio heeft zich ontwikkeld tot een centrum voor internationale organisaties en Bonn is ook goed uitgerust met grote concerns. Voor de BdSt moet de wet van Berlijn/Bonn worden heroverwogen. Belastingbetalers eisen terecht effectief en economisch optreden van de overheid, vooral in tijden van grote begrotingsproblemen. Een concept voor een volledige verhuizing van alle ministeries naar Berlijn hoort er volgens de BdSt bij.

Ook in de politiek gaan hiervoor stemmen op. Met het oog op de hoge reiskosten roepen verschillende CDU-politici op om alle federale instellingen in Berlijn te concentreren en om de locatie in Bonn dertig jaar na de goedkeuring van de Bonn-Berlijn-wet in 1994 te sluiten. “Ik heb geen begrip voor dit circus”, zei Brandenburgs CDU-deelstaat voorzitter Jan Redmann tegen de krant Bild.

Ronja Kemmer, lid van het uitvoerend comité van de CDU, was het met Redmann eens. “Er zitten miljarden dollars aan gaten in de begroting, maar de regering komt niet op het idee om de eigen uitgaven onder de loep te nemen”, zegt Kemmer. Terwijl consumenten en boeren “werden gevraagd om te betalen”, gingen de plannen voor de uitbreiding van de kanselarij en “het reizende circus Bonn-Berlijn vrolijk door”. Kemmer: “In deze tijden moeten politici het goede voorbeeld geven en het voortouw nemen bij projecten als deze.”

Berlijn kan vol vertrouwen naar de toekomst kijken. Het probleem Berlijn-Bonn zal zich de komende decennia wel oplossen, welke regeringscoalitie er ook komt. De tijd werkt in het voordeel van de hoofdstad. Het zijn niet alleen de praktische problemen van een verdeeld bestuur met de daaraan verbonden kosten die voor Berlijn als enige regerings- en parlementszetel pleiten. Na elke nieuwe verkiezing treden jonge parlementariërs en regeringspolitici aan die onbekend zijn geworden met Bonn als voormalige hoofdstad. Hun blik richt zich waarschijnlijk nog slechts op Berlijn. Maar de strijd is nog lang niet gestreden en de belangen zijn groot.

Bronnen ▼