Op 6 april mogen kiesgerechtigden naar de stembus voor een referendum over de associatieovereenkomst tussen de EU en Oekraïne. Het is de tweede keer dat in Nederland een landelijk referendum plaatsvindt (de volksraadplegingen in de Bataafse tijd buiten beschouwing gelaten). De eerste keer, in 2005, ging het eveneens over een ‘Brussels’ thema, namelijk de Europese grondwet. Die werd bij een opkomst van 63,3 procent verworpen door 61,6 procent van de bevolking.
Als je op de peilingen mag afgaan zal een meerderheid van de kiezers over enkele weken ook tegen het Oekraïne-akkoord stemmen. Of de opkomst even hoog is als elf jaar geleden valt echter zeer te betwijfelen. Het associatieverdrag spreekt aanzienlijk minder tot de verbeelding dan de Europese grondwet, waarschijnlijk omdat het voor veel kiezers een ver-van-hun-bedshow is.
Om geldig verklaard te kunnen worden dient bij het Oekraïne-referendum minstens 30 procent van de kiezers te komen opdagen. Ook bij een hogere opkomst kan de regering de uitslag naast zich neerleggen omdat het een raadgevend, dus niet-bindend, referendum betreft. Maar dat is theorie. Politiek gezien zou het onverkoopbaar zijn een duidelijke uitspraak van de bevolking te negeren. Raadgevende referenda zijn in de praktijk ook bindend.
Staatsbestel
Over de vraag of volksraadplegingen wenselijk zijn, wordt zeer verschillend gedacht. Een vaak gehoord argument is dat ze niet passen in het Nederlandse staatsbestel. In de grondwetswijziging die in 1848 onder leiding van de liberaal Johan Rudolf Thorbecke tot stand kwam, was van een referendum geen sprake. Nederland is volgens deze op hoofdlijnen nog steeds geldende grondwet een representatieve democratie. Dat betekent dat de bevolking parlementariërs kiest die haar vertegenwoordigen en die de regering controleren. Een directe invloed op de besluitvorming hebben de kiezers niet.
In de meeste andere democratieën bestaat een vergelijkbaar systeem: de regering regeert en het door de bevolking gekozen parlement houdt de vinger aan de pols en heeft uiteindelijk het laatste woord. In sommige landen, zoals Zwitserland en een aantal Amerikaanse staten, hebben kiezers daarnaast veel rechtstreekse invloed doordat ze zich regelmatig via een al dan niet zelf geïnitieerd referendum mogen uitspreken over besluiten van de regering of over omstreden kwesties. In diverse andere landen worden alleen volksraadplegingen gehouden bij zeer ingrijpende besluiten, zoals een grondwetswijziging of het sluiten van een verstrekkend internationaal verdrag.
In Nederland was D66 de eerste partij die van de invoering van een referendum een belangrijk agendapunt maakte. Volgens deze partij was politieke besluitvorming een ondoorzichtig proces en dienden de kiezers meer directe invloed te krijgen. In haar oprichtingsprogramma uit 1966 drong D’66 (zoals de naam destijds werd gespeld) aan op de komst van een ‘met waarborgen omgeven referendum’. Maar het duurde tot de jaren negentig voor D66, op dat moment deel uitmakend van het tweede paarse kabinet, er in slaagde de invoering van een referendum in het regeerakkoord te laten opnemen. Het betrof een bindend correctief referendum, waarmee de bevolking al aangenomen wetsvoorstellen zou kunnen blokkeren. De coalitiepartners PvdA en VVD hadden allebei hun reserves, maar schikten zich om D66 binnenboord te houden.
De grondwetswijziging die noodzakelijk was om het afgesproken referendum te kunnen invoeren strandde echter in 1999 in de Eerste Kamer tijdens de Nacht van Wiegel, genoemd naar de VVD-senator die als enige van zijn fractie tegen stemde. Als troostprijs, en om het kabinet te redden, kreeg D66 een Tijdelijke referendumwet toegeworpen waarmee raadgevende volksraadplegingen konden worden gehouden. Hiervan is alleen op gemeentelijk niveau gebruik gemaakt. De Tijdelijke referendumwet verstreek in 2005 en werd niet verlengd.
Ruime meerderheid
In 2005 werd echter toch een volksraadpleging gehouden, het al genoemde referendum over de Europese grondwet. Dat gebeurde op basis van een aparte initiatiefwet van PvdA, D66 en GroenLinks, die met vrij ruime meerderheid door beide Kamers werd aanvaard. De komst van een Europese grondwet was volgens de initiatiefnemers een zo fundamentele gebeurtenis dat de bevolking zich erover moest kunnen uitspreken.
Het kabinet en een groot deel van het parlement waren er aanvankelijk van overtuigd dat het referendum geen problemen zou opleveren. Dat de bevolking zich tegen een zorgvuldig tot stand gekomen Europese afspraak zou keren, leek ondenkbaar. De stemming onder de Nederlanders was pro-Europees, zo kwam uit allerlei onderzoek naar voren. Van een breed gedragen euroscepsis was destijds nog geen sprake.
Maar al snel bleken veel kiezers gevoelig voor het angstbeeld van een Europese ‘superstaat’ dat het neekamp wist op te roepen. Opiniepeilingen toonden aan dat het aantal tegenstanders van de grondwet snel groeide. Tot het neekamp hoorden de SP, de ChristenUnie en het toen nog in zijn eentje opererende Tweede Kamerlid Geert Wilders. Maar ook de huidige PvdA-minister van Binnenlandse Zaken Ronald Plasterk, indertijd onder meer columnist van de Volkskrant, maakte er deel van uit. In scherpe bewoordingen hekelden deze opposanten de gebrekkige democratische besluitvorming in Brussel. De Europese hoofdstad werd neergezet als een bureaucratische moloch, die erop uit was alle nationale staten te verslinden.
Voorstanders van de grondwet konden hier alleen een ingewikkeld en weinig inspirerend verhaal tegenover stellen over het belang van samenwerking tussen de lidstaten en de betekenis van de EU voor de Nederlandse handel en economie. Het kabinet-Balkenende II, dat zich door een communicatiebureau had laten opzadelen met de suffe campagneslogan ‘Europa, best belangrijk’, raakte in paniek en begon te dreigen. Premier Jan Peter Balkenende waarschuwde dat Nederland in Brussel voor schut zou staan als de grondwet zou sneuvelen. Volgens D66-minister Laurens-Jan Brinkhorst ging dan ‘het licht uit’.
Averechts
Deze dreigementen werkten, zoals te verwachten viel, averechts. Ze versterkten alleen maar de indruk bij de bevolking dat de gevestigde politiek haar de grondwet met suspecte bedoelingen door de strot probeerde te duwen. De voor het kabinet teleurstellende uitslag van het referendum kwam uiteindelijk dan ook niet als een verrassing.
Voor het groeiend aantal voorstanders van volksraadplegingen was deze negatieve afloop echter geen reden om van gedachten te veranderen. Uiteenlopende partijen als D66, PvdA, GroenLinks, PVV en SP bleven aandringen op het wettelijk regelen van dit instrument. Sinds vorig jaar is de Wet raadgevend referendum van kracht, die initiatieven tot volksraadplegingen mogelijk maakt. Het referendum van volgende maand is het eerste dat op basis van deze wet wordt gehouden.
Het huidige kabinet heeft in zoverre van de ervaringen uit 2005 geleerd dat het voor het Oekraïne-verdrag nauwelijks campagne voert. De kiezers krijgen af en toe te horen dat dit verdrag nuttig is voor de handel en dat de bezwaren ertegen zwaar overdreven worden. Daar blijft het bij. Van propagandaleuzen is geen sprake, laat staan van dreigementen. Het kabinet lijkt – ook al beweert het van niet – vooral te hopen op een lage opkomst, zodat het de uitkomst van het referendum naast zich neer kan leggen.
Spookbeelden en complottheorieën
Maar voorstanders van referenda vinden die redenering te cynisch. Zij betogen dat alleen parlementsverkiezingen de burgers te weinig zeggenschap bieden over de Haagse besluitvorming. Politici houden zich vaak niet aan hun verkiezingsbeloftes en trekken zich lang niet altijd wat aan van de opvattingen die bij hun achterban leven. Bovendien kunnen zich in de loop van een regeerperiode ontwikkelingen voordoen die bij de verkiezingen nog niet te voorzien waren. Het is dus niet meer dan redelijk de kiezers te raadplegen als er belangrijke nieuwe besluiten genomen moeten worden. De overweging dat het organiseren van een referendum tientallen miljoenen kost mag in een democratie geen rol spelen, vinden de voorstanders.
Voor beide opvattingen valt wat te zeggen. Zoals wel vaker bij ideologische discussies is het niet te bewijzen wie er gelijk heeft. Ook praktijkervaringen bieden geen houvast. In Zwitserland, waar referenda aan de orde van de dag zijn, lijkt de kloof tussen politiek en kiezers wat kleiner dan in bijvoorbeeld Nederland. Daar staat tegenover dat Californië bijna bankroet ging doordat kiezers onder invloed van populistische retoriek via volksraadplegingen belastingverhogingen wisten tegen te houden.
Referendum, ja of nee? Aan de langslepende discussie zal voorlopig wel geen einde komen. Misschien moeten we er eens een referendum over organiseren.
