Verdrag van Maastricht (1992)

Het verdrag van Maastricht kan gezien worden als het fundament van de huidige Europese Unie. In het provinciehuis van Limburg werden de regeringsleiders het tijdens een bijeenkomst op 7 en 8 december 1991 eens over een verdieping en verbreding van de Europese Gemeenschap (EG). Een nieuw op te richten unie met vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal, een gemeenschappelijke munt en de aanzet tot een gezamenlijk veiligheids- en justitiebeleid. Dit ging niet zonder slag of stoot en de hobbels die overwonnen moesten worden waren talrijk.

Eurosclerose

In 1973 breidde de Europese samenwerking voor het eerst uit. Met de toetreding van Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk werd in een klap het aantal lidstaten verhoogd van zes naar negen. Met name de toetreding van het Verenigd Koninkrijk bleek een majeure verandering. Het land beschouwde zichzelf als een van de overwinnaars van de Tweede Wereldoorlog en voelde zich slecht op zijn gemak in een samenwerkingsproject dat draaide op Frans-Duitse samenwerking. Bovendien vond de Britse regering dat er te veel geld ging naar landbouwsubsidies en dat er te weinig aandacht was voor een gemeenschappelijke markt van goederen, diensten en kapitaal.

De zakelijke houding van het Verenigd Koninkrijk kwam sterker naar voren toen de Engelse premier Margaret Thatcher begin jaren ’80 stelde dat de contributie van het VK te hoog was. Het gemeenschappelijke budget van de EG ging in die jaren vooral op aan landbouwsubsidies, waarvan Nederland en Frankrijk met hun grote landbouwsector het meest profiteerden. Thatcher bracht haar onvrede onder woorden met de weinig diplomatieke uitspraak:

‘I want my money back!’

Thatcher kreeg haar zin, maar de verhoudingen waren verziekt. Pogingen om tot een verdieping van de gemeenschappelijke markt te komen strandden voortijdig, omdat de meeste andere lidstaten de Britten niet nog een succes gunden.

De Europese Akte

De impasse werd halverwege de jaren ’80 doorbroken met de naderende toetreding van Spanje en Portugal in 1986. Vrijwel alle landen waren het er over eens dat met de toetreding van het grote Spanje de verhoudingen gingen schuiven en de besluitvorming moest veranderen. Bovendien waren Spanje en Portugal een stuk minder welvarend dan de West-Europese landen en zij wilden behalve toetreding tot de gemeenschappelijke markt ook financiële steun voor hun achtergebleven regio’s ontvangen. De Brusselse subsidiepot moest kortom minder spenderen aan landbouwsubsidies en meer aan cohesiegelden voor regionale ontwikkeling.

Om aan de nieuwe uitdagingen tegemoet te komen werd de voormalige Franse minister van Financiën Jacques Delors benoemd tot voorzitter van de Europese Commissie. Dit politieke zwaargewicht wist een nieuw subsidiestelsel in te voeren. Tevens lanceerde hij een hervormingsagenda die tot harmonisatie van producten en diensten op de gemeenschappelijke markt moest leiden, op een aantal beleidsterreinen meerderheidsstemming invoerde en de Raad van regeringsleiders als officiële instelling erkende. Deze hervormingsagenda (Europese Akte) werd in februari 1986 door de regeringsleiders ondertekend en zou per 1 januari 1992 in werking moeten treden. De sceptische Engelsen gingen akkoord met de benoeming van de gedreven pro-Europese Delors, omdat hij een verdieping van de gemeenschappelijke markt beloofde. Een vrij verkeer van goederen, diensten en kapitaal klonk de op vrijhandel georiënteerde Britse regering als muziek in de oren en ook zij ging akkoord.

Val van de muur

De hervormingsagenda kwam in nieuw en woeliger vaarwater toen in november 1989 de Berlijnse muur viel. Diende de Europese samenwerking zich nu uit te breiden naar Midden- en Oost-Europa? En was een louter economische samenwerking nog wel voldoende of moest de EG zich nu ook gaan bezighouden met veiligheidsbeleid? De situatie kwam nog verder op scherp te staan toen de West-Duitse bondskanselier Helmut Kohl eind november 1989 een plan lanceerde om West- en Oost-Duitsland te laten samengaan tot een nieuw herenigd Duitsland. Een hereniging die de Amerikaanse president Bush op de achtergrond toejuichte.

De kwestie kwam tot een kookpunt tijdens de halfjaarlijkse top van regeringsleiders in Straatsburg in december 1989. Deze stad symboliseert sinds 1950 de verzoening tussen Duitsland en Frankrijk, nadat zij anderhalve eeuw een twistpunt tussen beide landen was geweest. Ook ditmaal zou Straatsburg het decor zijn van een diplomatieke oplossing. De Franse president Mitterrand verklaarde de Duitse eenwording te steunen in ruil voor een gemeenschappelijke munt onder gemeenschappelijk bestuur. Dit Frans-Duitse compromis zette de andere deelnemers aan de top voor het blok. De Nederlandse premier Ruud Lubbers vroeg of het herenigde Duitsland ook de naoorlogse grenzen met Polen ging respecteren en Thatcher kon haar woede over het Duits-Franse onderonsje nauwelijks de baas:

‘We beat the Germans twice, and now they’re back’.

Hoewel de Nederlandse regering niet onverdeeld positief was, ging het – net als de andere landen – akkoord met het voorstel. Het VK stond geïsoleerd.

De hobbelige weg naar Maastricht

Na de top van Straatsburg kwamen de ontwikkelingen in een stroomversnelling. Omdat 1 januari 1992 nu een driedubbele tijdsgrens werd: voor de voltooiing van de gemeenschappelijke markt, de oprichting van de Euro en de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheden binnen de op te richten unie. Naast de verdieping van de Europese gemeenschappelijke markt, bleek het oprichten van een gemeenschappelijke munt een grote opgave. De Zuid-Europese landen Spanje, Italië, Portugal en Griekenland hadden een zwakke munt en een lage arbeidsproductiviteit in vergelijking met West-Duitsland, Luxemburg, Denemarken en Nederland. Hoe moesten deze landen met hun uiteenlopende economische stelsels worden geïntegreerd?

Daarnaast betrof de politiek-bestuurlijke vraag in welke mate de geldpolitiek onderdeel mocht zijn van het economische beleid. Ofwel, diende de nieuw op te richten Europese Centrale Bank (ECB) zich vooral te richten op het tegengaan van inflatie of gold haar belangrijkste taak het aanzwengelen van de economie in tijden van recessie? De strenge landen, West-Duitsland voorop, propageerden een onafhankelijke ECB met als belangrijkste doelstelling inflatiebestrijding, terwijl Frankrijk een economische regering voor de Eurozone voorstond.

Duitsland (op 3 oktober 1990 werden Oost- en West-Duitsland één land) was geen voorstander van het overhevelen van bevoegdheden op het terrein van begrotingspolitiek, maar stond welwillend tegenover het afstaan van nationale bevoegdheden op het terrein van veiligheid, justitie en buitenlandse politiek. De logica was dat Midden- en Oost-Europese lidstaten op termijn makkelijker zouden kunnen toetreden en de buiten- en binnengrenzen van de EU eenvoudiger beschermd konden worden. De Duitse minister van Buitenlandse Zaken Genscher en ook Bondskanselier Kohl pleitten herhaaldelijk voor een federaal Europa op politiek en economisch vlak. Het pro-Europese België en ook Nederland steunden deze zienswijze.

Nederland werd op 1 juli 1991 voorzitter van de Europese Gemeenschap en kreeg de zware taak om de onderhandelingen in de laatste fase tot een goed einde te brengen. Dit ging niet zonder slag of stoot. Op een vergadering van ministers van Buitenlandse Zaken op 30 september 1990 bleek dat Duitsland niet langer het voorstel voor een federale aanpak van justitiebeleid en internationale politiek steunde. Alleen België schaarde zich achter het Nederlandse voorstel. Duitsland trok zijn oorspronkelijke steun aan het voorstel in omdat het begrepen had dat de Fransen niet akkoord waren. Duitsland vond Franse goedkeuring belangrijker dan het doorduwen van de eigen wensen. Oud-minister Van den Broek heeft later verklaard dat hij vermoedde dat Duitsland en Frankrijk een deal hadden gesloten: in ruil voor het afschieten van een gemeenschappelijk buitenlandbeleid, zou Frankrijk een snelle toetreding van Midden-Europese landen (zoals Oostenrijk) steunen.

Drie pijlers

Hoe het ook zij, de Nederlandse regering moest in rap tempo een compromis vinden waarin alle twaalf lidstaten zich konden vinden. Het uiteindelijke compromis werd een pijlerstructuur die het midden hield tussen federale en lidstatelijke bevoegdheden. De eerste pijler vervatte economische en monetaire samenwerking en kent een federale structuur; de Europese Commissie functioneert als marktmeester en het Parlement als controleur. Een onafhankelijke Europese Centrale Bank werd opgericht, waarover Commissie en Parlement geen zeggenschap hebben. Op het gebied veiligheid en buitenlandse politiek (tweede pijler) en justitie (derde pijler) kreeg de Commissie een coördinerende en adviserende rol toegedicht.

Met dit compromis konden de meeste lidstaten goed leven. Er was echter een uitzondering: het Verenigd Koninkrijk. De nieuwe premier John Major stond weliswaar minder vijandig tegenover de Brusselse instellingen en het verbreden van de gebieden waarop samengewerkt zou worden, maar deelname aan de euro en een gezamenlijke aanpak van de werkgelegenheid deden hem te veel aan een federatie denken. Hij dreigde tijdens de top met een veto en werd tevreden gesteld met een opt-out: het VK hoefde niet mee te doen aan de euro, het sociale beleid werd geen onderdeel van de eerste pijler en als nieuwe naam werd gekozen voor Europese Unie (en geen federatie).

De betekenis van het verdrag

Achteraf bezien is Maastricht de eerste keer waarin het Britse ongemak met de EU (en voorgangers EEG en EG) leidde tot een uitzonderingspositie. De weigering om deel te nemen aan de euro werd later gevolgd toen Denemarken, waar de bevolking de gemeenschappelijke munt in een referendum tot tweemaal toe verwierp, eveneens een opt-out verwierf.

De geboorte van de euro zelf verliep minder moeizaam. Het verdrag vormde het startsein voor de onderhandelingen over deze nieuwe munt en de condities waaronder landen konden deelnemen. Op 1 januari 1999 ging de munt officieel in werking en drie jaar later konden burgers er mee betalen. Tijdens de eurocrisis van 2010-2012 werd regelmatig naar de geboorteakte van de Euro verwezen: waren de zwakke punten van de gemeenschappelijke munt indertijd niet (doelbewust) onderschat?

Het verdrag van Maastricht was de (West-)Europese reactie op het uiteenvallen van de muur en de hereniging van Duitsland. Het oprichten van een gemeenschappelijke munt viel samen met de al eerder overeengekomen verdieping van de Europese markt. De inkt van het verdrag was nog niet droog of er diende zich een oorlog aan in voormalig Joegoslavië, met duizenden oorlogsvluchtelingen als gevolg. De nieuwe eisen die aan stabiliteit, welvaart en vrede werden gesteld, dienden zich sneller aan dan de makers van het verdrag hadden voorzien.

~ Djurre Fijen

Ook interessant: Europese eenwording & Europese Unie
Boek: Het Verdrag van Maastricht 25 jaar later

Bronnen ▼