Op weg naar Duitse re-integratie na de Eerste Wereldoorlog

Bij de oprichting van de Volkenbond op 25 januari 1919 wordt aan Duitsland het lidmaatschap ontzegd. Het vergt veel onderhandelingen, maar dankzij de inspanning van nieuwe politieke leiders wordt in 1926 na het sluiten van het verdrag van Locarno Duitsland toegelaten als volwaardig lid van de Volkenbond.

Een moeilijke periode

De weigering van de geallieerden om na de Eerste Wereldoorlog Duitsland toe te laten als lid van de Volkenbond, beschouwt het land als een vernedering. Dat wordt de Duitsers andermaal ingepeperd als een jaar na Versailles Bulgarije wordt toegelaten en in 1922 Hongarije, maar de Fransen nog altijd het lidmaatschap van de Weimarrepubliek blokkeren. De bezetting van het Rijnland in 1923 door de Fransen omdat de voldoening van de herstelbetalingen stagneert, maakt het er allemaal niet beter op. Maar in de periode 1924-1926 treedt er verandering in. Gedurende die periode wordt onderhandeld over enkele verdragen en wel over de Draft Treaty of Mutual Assistance (Ontwerpverdrag van Wederzijdse Bijstand), het Geneva Protocol for the Pacific Settlement of Indernational Disputes (Geneefse Protocol van de Vreedzame Regeling van Internationale Geschillen) en de Locarno Treaties (Verdragen van Locarno). Ook al omdat er nieuwe politieke leiders zoals Aristide Briand, Austen Chamberlain en Gustav Stresemann ten tonele verschijnen, plaveien deze verdragsonderhandelingen de weg tot toetreding van Duitsland tot de Volkenbond.

Het Ontwerpverdrag van Wederzijdse Bijstand

Het eerste initiatief van de Volkenbond is het Ontwerpverdrag van Wederzijdse Bijstand dat de Raad van de Volkenbond aanzienlijke bevoegdheden toekent. Niet alleen stelt de Raad vast in welke gevallen sprake is van agressie, maar in het Ontwerpverdrag is ook bepaald dat de Raad sancties kan toepassen. De landen die dit verdrag ondertekenen genieten dan bescherming tegen agressie onder de voorwaarde dat zij aanbevelingen van de Volkenbond voor ontwapening overnemen. Dit verdrag gaat verder dan het Handvest van de Volkenbond omdat het Handvest de Raad alleen het recht van advies geeft inzake toepassing van militaire sancties. Het Ontwerpverdrag machtigt de Raad echter tot het nemen van de beslissing welke landen zouden moeten deelnemen aan uitvoering van de sancties.

Frankrijk ziet er wel brood in, maar de Britten houden de boot af. De nieuw aangetreden Labourpremier James Ramsay MacDonald is huiverig voor het optuigen van de Raad. Hij ziet de Volkenbond als een verlengstuk van het kapitalisme en stelt zijn hoop op arbitrage en het oplossen van geschillen langs juridische weg. Sterker nog, MacDonald is van mening dat het Ontwerpverdrag de vrede eerder in de weg zal zitten dan dat het vrede bevordert. De Algemene Vergadering verwijst in juli 1924 het Ontwerpverdrag naar het ronde archief.

Het Geneefse Protocol

Intussen zoekt MacDonald toenadering tot zijn nieuwe Franse ambtgenoot, premier Edouard Herriot, teneinde de Volkenbond meer armslag te geven. Zij zetten de Volkenbond aan tot het ontwerpen van het Geneefse Protocol van de Vreedzame Regeling van Internationale Geschillen, kortweg het Geneefse Protocol, bedoeld als verlengstuk van het Handvest en dat de Volkenbond een centrale plaats doet innemen in vredesprocessen. Het Protocol maakt onderscheid tussen politieke en juridische geschillen. Conflicten van juridische aard worden doorverwezen naar de Permanent Court of International Justice oftewel het Permanente Hof van Internationale Justitie. Dit hof doet dan aanbevelingen die bindend zijn voor alle betrokkenen. De politieke geschillen zijn ter beoordeling van de Raad wiens aanbevelingen – bijvoorbeeld arbitrage – eveneens bindend zijn. Wanneer een agressor zich niets aantrekt van de aanbevelingen van de Raad of het Hof dan opent het Protocol de weg naar het gebruik van militair geweld. Daarmee wordt het gat in het Handvest gedicht dat bij mislukken van arbitrage oorlog toestaat. Maar tegelijkertijd biedt het Protocol ook aan deelnemende landen de ruimte om zelf te bepalen of en in welke mate deel te nemen aan de militaire sancties. Het Protocol is geen lang leven beschoren. Weer liggen de Britten dwars omdat zij vrezen voor een onacceptabele inmenging van de Volkenbond in hun soevereiniteit. Ook dit conceptvoorstel gaat de prullenmand in.

Nieuwe initiatieven

In de loop van 1925 komt de Franse minister Aristide Briand tot het inzicht dat de Volkenbond nieuw leven moet worden ingeblazen. Gesteund door zijn premier Herriot zoekt hij naar wegen om een eind te maken aan het onderlinge wantrouwen van de Europese grote mogendheden en de Volkenbond te verstevigen, zonder dat hij daarbij de Franse belangen inzake veiligheid uit het oog verliest. De verdragen van Locarno die eind oktober 1925 getekend worden, zijn geen individuele prestaties van Briand, zij komen tot stand door een goede samenwerking tussen de Fransman, zijn Britse en Duitse collega’s Austen Chamberlain en Gustav Stresemann en de Engelse ambassadeur in Duitsland, Edgar Vincent d’Abernon. Deze vier sleutelfiguren, pragmatisch denkende politici, beseffen dat de Europese veiligheid ermee gediend is wanneer Duitsland weer wordt opgenomen in de West-Europese gemeenschap. In elk geval – zo is d’Abernon van mening – doet dat de kans op een vrijage tussen Duitsland en de bolsjewieken afnemen. Anders gezegd, je kunt Duitsland maar beter binnenboord halen dan het als potentiële agressor buiten de Volkenbond te houden.

Behalve deze tekenen van goede wil speelt ook de aanvaarding in 1924 van het zogeheten Dawesplan een rol. Dit plan, vernoemd naar de voorzitter Charles Dawes, een Amerikaanse bankier, voorziet in een oplossing van de problemen die Duitsland heeft met het voldoen van de herstelbetalingen, een astronomisch bedrag van 132 miljard Goudmark (ongeveer 31,5 miljard dollar). Onderdelen van het plan zijn de reorganisatie van de Duitse Centrale Bank, het openen van de mogelijkheid voor Duitsland om leningen aan te gaan, invoering van een aantal nieuwe belastingen en last but not least: de Fransen geven de bezetting van het Ruhrgebied op. Op termijn blijkt het plan Dawes niet goed te werken. Ondanks het kapitaal dat Duitsland binnenstroomt, blijven de herstelbetaling weer achter. Uiteindelijk wordt het Dawesplan in 1929 vervangen door het Youngplan, gemaakt onder leiding van de Amerikaanse industrieel Owen Young dat het bedrag van de herstelbetalingen reduceert en de betalingstermijn verlengt tot 1988.

Het verdrag van Locarno

Van 5 tot 16 oktober 1925 overleggen de drie grote mogendheden in het Zwitserse Locarno in aanwezigheid van Italiaanse en Belgische functionarissen en komen overeen dat Engeland en Italië de grenzen garanderen van Duitslands westerburen. Daarmee verzekert Frankrijk zich nu van Britse steun die het gat opvult dat is gevallen als de Verenigde Staten besluiten geen lid te worden van de Volkenbond. Het verdrag van Locarno erkent Duitsland als gelijkwaardige partner in een hernieuwd West-Europees veiligheidssysteem. Een partner die overigens al voordat het verdrag van Locarno vorm krijgt, verzoekt om ontheffing van de verplichting die het Handvest stelt aan leden om in voorkomende gevallen troepen ter beschikking te stellen. Want, zo redeneert Stresemann, dat kan Duitsland niet opbrengen gezien de strenge ontwapeningseisen die het na de oorlog zijn opgelegd. Het is kiezen of delen: of Duitsland toestaan zich weer te bewapenen, of toegeven aan de wens van Stresemann. Kool en geit worden gespaard door de bepaling dat deelname van een lid van de Volkenbond aan gemeenschappelijke militaire acties afhankelijk is van zijn…

‘geografische positie en zijn specifieke situatie met betrekking tot ontwapening’.

Dat is niet de enige hobbel die genomen moet worden alvorens Duitsland als lid wordt toegelaten tot de Volkenbond. Duitsland eist een permanente zetel in de Raad en dat valt niet goed bij een aantal landen. Terwijl Briand en Chamberlain zich terughoudend opstellen – zij willen Duitsland niet voor het hoofd stoten – komen Polen, Spanje en Brazilië in het geweer. Ook zij wensen een permanente zetel. Spanje en Brazilië dreigen zelfs de bond te verlaten als zij hun zin niet krijgen. En dan zijn er nog China en België die zich mengen in het koor van gegadigden. Uiteindelijk neemt de Algemene Vergadering het besluit om de Raad uit te breiden van tien naar veertien leden. Vijf permanente, drie semipermanente (elk jaar te kiezen door twee derde van de Algemene Vergadering) en zes niet-permanente zetels met een zittingstermijn van drie jaar. Duitsland trekt zijn bezwaar tegen de aanwezigheid van Polen in de Raad in en Polen accepteert de permanente zetel van Duitsland. De Latijns-Amerikaanse landen zijn teleurgesteld met drie niet-permanente zetels en Brazilië verlaat zelfs de Volkenbond in juni 1926. Spanje trekt zijn dreigement in. Op 8 september 1926 is het zover en maakt Duitsland zijn opwachting in de Algemene Vergadering van de Volkenbond.

Ook interessant: De Volkenbond als hoeder van Dantzig en het Saargebied
…of: De moeizame start van de Volkenbond