Provinciale politiek, blik op een vrijwel onbekende bestuurslaag

Afgelopen 20 maart vonden de verkiezingen voor de Waterschappen en de Provinciale Staten weer plaats: miljoenen Nederlanders maakten de gang naar het stemhokje om het bolletje van hun favoriete kandidaten met de rode potlood aan te kruisen. Hoewel het opkomstpercentage fors hoger was dan voorgaande jaren, besloten nog altijd miljoenen Nederlanders thuis te blijven.

De Provinciale Staten zijn (om over de Waterschappen nog maar te zwijgen) namelijk voor velen een vreemde bestuurslaag, een ver-van-ons-bedshow. Daarom wordt in campagnetijd vaker gesproken over de verkiezing van de Eerste Kamer dan over provinciale politiek. Die Kamer wordt namelijk verkozen door de leden van de Provinciale Staten (de mensen op wie we daadwerkelijk stemmen!). Een truc om mensen maar naar de stembus te lokken dus.

Onbekend

Hoewel het jammer is dat veel landgenoten zich afgelopen woensdag niet geroepen voelden om te gaan stemmen, is het niet onbegrijpelijk: want hoe bekend is de provincie onder de bevolking nou eigenlijk? Wat doet de provincie überhaupt (naast het kiezen van de Eerste Kamerleden) en wat speelt zich af in de provinciale politiek? En – misschien wel de belangrijkste vraag – hoe werkt die provinciale democratie? Onbekend maakt onbemind.

In het recent verschenen boek Provinciale politiek wordt, jawel, de provinciale politiek in de wetenschappelijke spotlights geplaatst. Onder redactionele leiding van Hans Vollaard en Harmen Binnema bespreken verschillende auteurs tal van aspecten van de provinciale politiek: de turbulente geschiedenis van de provinciën, de ontwikkeling van het ambt van Commissaris van de Koning(in), het feitelijke functioneren van de provinciale politiek, de architectonische pracht en de representatieve waarde van de Statengebouwen, de mogelijkheden voor burgers om te participeren in de provinciale politiek, de democratische kwaliteit van provincies in recente jaren – alles komt aan bod. Daarmee wordt, voor het eerst, recht gedaan aan dit tot nu toe veronachtzaamde onderwerp.

Geschiedenis

Van sommige provincies, zoals het bisdom Utrecht, het hertogdom Brabant of het graafschap Holland, gaat de voorgeschiedenis terug tot in de middeleeuwen. Die gebieden, weliswaar verschillend in politieke constructie, hadden binnen het Heilige Roomse Rijk een zekere zelfstandigheid verworven. De latere Bourgondische en Habsburgse heersers probeerden echter de teugels aan te spannen: zij wilden de nu nog verschillende politieke eenheden meer uniformeren en centraliseren. Dat stuitte echter op enorme weerstand in de Staten-Generaal, de gezamenlijke vergadering van alle individuele Staten, die er, niet verrassend, op gebrand waren om hun lokale belangen, verkregen privileges en verworven vrijheden te verdedigen. Uiteindelijk verbond een aantal van die Lage Landen, die fel gekant waren tegen de Habsburgse centralisatiepogingen, zich in de Unie van Utrecht (1579). Die club besloot later, na tevergeefs naar een heerser voor dat verbond te hebben gezocht, het heft in eigen handen te nemen: de soevereiniteit zou blijven liggen bij de confederale constructie van die zeven provincies. De Republiek der Zeven Verenigde Provinciën was geboren (1588-1795).

Omdat er geen staatshoofd gevonden was, werd het hoogste gezag van de Republiek belegd bij de Staten-Generaal, een orgaan waarin alle provincies vertegenwoordigd waren en zij hun provinciale zelfstandigheid zo goed en zo kwaad mogelijk verdedigden.

Gedegradeerd tot postbus

Nou ja, “alle provincies”… verre van dat, eigenlijk. Het arme landschap Drenthe werd geen zitting in de Staten-Generaal vergund. En ook Limburg, Groningen, Noord-Brabant en Zeeuws-Vlaanderen vielen, als veroverde gebieden, rechtstreeks onder de Staten-Generaal en beschikten dus nauwelijks over zelfstandigheid.

De soevereiniteit van de provinciën brokkelde verder af door de introductie van de stadhouders, figuren afkomstig uit het adellijk huis van Oranje-Nassau. Die types hadden, als aanvoerders van het leger, een enorm gezag, en konden regeringsreglementen opleggen en ambtenaren in de provincies benoemen. De provincies boetten daardoor steeds meer aan belang in.

Met de vorming van een eenheidsstaat in de late achttiende eeuw zette die trend door: de langgekoesterde provinciale soevereiniteit werd grotendeels opgedoekt, het provinciale takenpakket beperkte zich vervolgens tot een voornamelijk administratieve functie en een door de Koning benoemde Commissaris hield de teugels strak, zowel qua formele bevoegdheden als financiële huishouding. Provincies werden min of meer gedegradeerd tot postbus, als een doorgeefluik van Rijkswetten aan gemeenten enerzijds en gemeentewensen aan het Rijk anderzijds.

Verzorgingsgebieden

Niet verrassend is het daarom dat afgelopen eeuw – en zeker in de jaren zeventig – het bestaansrecht van provincies ter discussie werd gesteld. Een tijd lang werd gewestvorming door samenwerking en samenvoeging van gemeenten gezien als remedie tegen bestuurlijke problemen; later wilde minister De Gaay Fortman de provincies zelfs opknippen in 24 zogenoemde verzorgingsgebieden met bestuurlijke samenwerking. Opvolger Wiegel nam dat idee, weliswaar in aangepaste vorm, over: het land zou verdeeld worden in 17 provincies.

Al die plannen werden echter ten grave gedragen. Gemeentelijke herindelingen en intergemeentelijke regelingen werden het nieuwe recept om bestuurlijke problemen op te lossen. De provincies bleven bestaan.

Belang

Zeker de eerste paar, historisch ingestoken hoofdstukken, waarin onder andere de geschiedenissen van de provincies en het ambt van Commissaris van de Koning(in) worden beschreven, zijn meer dan de moeite waard voor Historiek-lezers. De latere hoofdstukken, over de democratische kwaliteit van de provincie, de toetsstenen daarvoor en de vele tabellen over opkomstpercentages en kiesdistricten, zijn theoretischer en daardoor, zeker voor de politicologische leek, wat taaier van aard. Desalniettemin, óók die hoofdstukken zijn erg relevante materie voor eenieder die het feitelijk functioneren van het hart van de provinciale politiek wil begrijpen.

Het belang daarvan is helder: zonder te weten hoe de provinciale democratie functioneert, doen we niet alleen de ruim 500 Statenleden, die afgelopen woensdag gekozen zijn, maar ook onszelf, als burgers van twaalf provinciën, ernstig tekort. Ook reikt het boek ons de instrumenten aan om met iets meer afstand naar de afgelopen verkiezingscampagne te kijken. Hoe centraal de Eerste Kamerverkiezing daarin ook stond, de échte provinciale politiek gaat over iets heel anders: over hoe Provinciale Staten de controle van Gedeputeerde Staten vormgeven, over de mate waarin het bestuur uitwerking kan geven aan de voorkeuren van burgers en over de manieren waarop burgers (aangespoord worden om) betrokken (te) zijn bij beleidsontwikkeling en –keuzes. De toekomst zal uitwijzen hoe de nieuw gekozen Statenleden zich hier rekenschap van geven. Dankzij dit boek kunnen we hen kritisch blijven volgen.

Gesloten oester

Het boek werpt, zoveel is inmiddels wel duidelijk, licht op een vrijwel onbekende bestuurslaag. Het is verbazingwekkend hoe weinig onderzoek er tot nu toe gedaan is naar provincies – zeker omdat sommige provincies al langer bestaan dan de Nederlandse staat. Het gebrek aan – of de onvolledigheid van – wetenschappelijk materiaal zorgt er echter voor dat sommige bijdragen in Provinciale politiek minder de diepte in kunnen dan je, als lezer, zou willen. Het is daarom van harte te hopen dat dit boek bijdraagt aan het verder oplaaien van de interesse naar het functioneren- en de democratische gesteldheid van provincies. Niet alleen onder wetenschappers, maar ook onder mensen als u en ik.

Het provinciale bestuur is als een gesloten oester, een op het eerste oog weinig aantrekkelijke, oninteressante schelp, maar die, diep verborgen, een waardevolle parel bevat. Met het openslaan van dit boek vangen we een glimp van die glinsterende parel op, zien we gedurende tweehonderd pagina’s de schoonheid van de provinciale democratie in volle glorie – razend actueel, dit boek.

Boek: Provinciale politiek – De provincies democratisch getoetst
Fragment uit het boek: Een historische schets van het provinciaal bestuur

Bekijk dit boek bij: