Vraag kinderen wie de baas is van een land, dan zullen ze zeggen ‘de koning’ of ‘de president’. Tegenwoordig zijn maar weinig landen een koninkrijk, en dan heeft de koning(in) meestal vooral ceremoniële en representatieve taken, terwijl de eerste minister of premier het land bestuurt.
Presidenten vergaat het meestal niet veel beter. Ja, de Amerikaanse president leidt het land – maar de Verenigde Staten kennen niet de functie van premier. Canada en Australië hebben premiers, maar geen presidenten – het constitutionele staatshoofd is de Britse koning(in).
Misschien wel zo verstandig om alleen een premier of alleen een president te hebben. De premier is doorgaans aanvoerder van de partij die de grootste wordt bij parlementsverkiezingen. Wanneer daarnaast ook de president direct door de kiezers wordt gekozen, bij wie ligt dan de macht? In landen met zowel een premier als een president – zoals Duitsland, Italië en Israël – is het presidentschap doorgaans slechts een ceremoniële functie, met weinig bevoegdheden. De president wordt niet direct gekozen door de burgers, maar indirect door het parlement. Die presidenten kunnen gezag hebben, maar bezitten geen macht.
Franse presidenten hebben wel macht. Zij worden direct gekozen door de kiezers. Diezelfde kiezers bepalen de samenstelling van de volksvertegenwoordiging. Frankrijk heeft ook een premier. De regeringen dragen de naam van de premier. Wie regeert het land, de president of de premier?
Het presidentiële stelsel van Frankrijk
Na de Franse capitulatie voor Duitsland in 1940 week De Gaulle uit naar Engeland. Daar gaf hij zijn ogen de kost. Het viel hem op dat in het Verenigd Koninkrijk de macht bij de uitvoerende macht lag, de regering. Die moest weliswaar een meerderheid hebben in het Lagerhuis, maar zolang ze de meerderheid had, had zij het voor het zeggen. Zowel in Engeland als in Amerika was duidelijk onderscheid tussen regering en oppositie. Het Amerikaanse presidentiële stelsel vond hij een praktisch voordeel hebben op het Britse systeem. Britse premiers zijn formeel eerste onder gelijken. Dit maakt weinig uit voor sterke premiers, maar zwakke of verzwakte premiers zijn veel tijd kwijt aan het binnenboord houden van de andere ministers. Amerikaanse presidenten daarentegen benoemen en ontslaan zelf de ministers.
Hoe anders dan in Frankrijk, waar tijdens de Derde (1870-1950) en de Vierde Republiek (1946-1958) het politieke zwaartepunt bij het parlement lag, dat door de politieke versnippering nooit lang een regering in stand hield. Toen De Gaulle de kans kreeg om een nieuw politiek bestel te ontwerpen, wist hij wat hij voor ogen had: de macht aan de regering, duidelijk verschil tussen meerderheid en oppositie en binnen de regering had de president het voor het zeggen. Hij legde zijn ontwerp per referendum voor aan de Franse bevolking, die ermee instemde. Januari 1959 werd hij de eerste president van de Vijfde Republiek (1958-heden).
Verhouding president-premier
De functie van premier bleef bestaan. Iedere woensdag vergadert de regering, aan een rechthoekige tafel. De president halverwege, de premier recht tegenover hem.
Twee kapiteins op het schip van staat? Eerder kapitein en bootsman: de president zet het beleid uit, de premier brengt dit in de praktijk. Het is de premier die wetsvoorstellen door het parlement loodst en die ervoor zorgt dat de regering haar meerderheid behoudt. De Assemblée nationale (‘Nationale Vergadering’, de Franse Tweede Kamer) moet een meerderheid geven aan regering en aan wetsvoorstellen. Zekerheidshalve hebben Franse regeringen ook nog een minister voor (de verhouding met) het parlement. Misschien niet de meest geliefde functie voor ambitieuze politici: eindelijk minister, nog steeds de hele dag in het parlement…
Een tweede taakverdeling: de president vertegenwoordigt Frankrijk in het buitenland en is opperbevelhebber van het leger. De premier houdt zich bezig met binnenlandse aangelegenheden. De premier is de tweede man in de regering en tegelijk de belangrijkste binnenlandse politicus.
Een minder prettig aspect, voor de premier, is dat een president ook kan beslissen om de ministers te herschikken. Zolang de verhouding goed is, kan de premier invloed uitoefenen op de bezetting van de ministersposten. Een president die zijn binnenlandse gezag moet herstellen, bijvoorbeeld nadat zijn partij regionale of gemeentelijke verkiezingen verloor, kan echter ook een gebaar maken door een nieuwe premier te benoemen. Daar staat tegenover dat het premierschap de meest zichtbare functie is naast die van president. Handig voor wie in de toekomst zelf president hoopt te worden.
Wrijving tussen president en premier
In zo’n geval kan een premier zelfs invloed hebben op de president. Georges Pompidou (1911-1974) was van 1962 tot 1968 premier. Na het uitbreken van de studentenrevolte van 1968 zag hij eerder dan president De Gaulle in dat de tijdgeest aan het veranderen was. Daarom bepleitte hij een gematigde aanpak. Toen De Gaulle steun wilde vragen via een referendum, overtuigde Pompidou hem ervan parlementsverkiezingen uit te schrijven. Pompidou werd in 1969 zelf president (hij overleed in 1974).
Lastiger wordt het als een president zijn premier geen ruimte gunt. President Valéry Giscard d’Estaing (1974-1981) greep regelmatig in bij zaken die eigenlijk onder de bevoegdheid van de premier vielen. Een van de redenen waarom de verhoudingen verslechterden tussen hem en premier Jacques Chirac, die zich behandeld voelde als een lakei. De laatste nam in 1976 ontslag. Nicolas Sarkozy (2007-2012) kon niet delegeren. De ‘hyperpresident’ wilde alles zelf doen – niet gemakkelijk voor premier François Fillon.
Wat als een premier niet keurig wacht tot het zijn beurt is, maar als premier al werkt aan zijn kandidatuur bij de eerstvolgende presidentsverkiezingen? Dat het botste tussen Giscard en Chirac, lag ook aan de ambities van de laatste.
De presidenten De Gaulle (1958-1969) en François Mitterrand (1981-1995) hadden in eigen partij zoveel gezag, dat niemand het in zijn hoofd haalde aan hun stoelpoten te zagen. De tegenpool bleek François Hollande (2012-2017). Die had uiteindelijk geen gezag meer over zijn ministers. Economieminister Emmanuel Macron nam eind augustus 2016 ontslag omdat hij president wilde worden, later deed premier Manuel Valls hetzelfde. Hollande stelde zich niet eens opnieuw kandidaat voor 2017.
Cohabition: presidenten en premiers van verschillende partijen
Bij het ontwerpen van zijn politieke bestel leek De Gaulle het vanzelfsprekend te vinden dat de president gesteund zou worden door een meerderheid in het parlement. Lang was dit ook het geval. Dit veranderde in de jaren tachtig. In 1986 was de socialist Mitterrand president, maar behaalde rechts bij de parlementsverkiezingen nipt de meerderheid. Wat nu?
Al snel werd het cohabition genoemd, ‘samenwonen’. De eerste keer duurde tot 1988. Dat jaar werd Mitterrand herkozen. Presidenten hebben het recht het parlement te ontbinden. Bij die verkiezing werd de linkse meerderheid hersteld. Van 1993 tot 1995 zou hij wederom een rechtse premier hebben. Vanaf 1997 moest de rechtse president Chirac (1995-2007) een socialist als premier dulden.
Er zat een ontwerpfoutje in de Vijfde Republiek. De termijn van een president duurde zeven jaar, die van het parlement vijf jaar. Een herkozen president maakt minimaal drie parlementen mee. Wellicht leek het De Gaulle onwaarschijnlijk dat een president niet over een parlementaire meerderheid zou beschikken.
Na drie keer cohabition in iets meer dan een decennium werd een referendum uitgeschreven. Het wetsvoorstel hield in dat de president voortaan voor vijf jaar werd verkozen. Eerste ronde eind april, tweede ronde begin mei en in juni parlementsverkiezingen. De verwachting was dat zo kort na de presidentsverkiezingen de kiezers ook wel op diens partij zouden stemmen. Het voorstel werd aangenomen. In 2002 verliepen de verkiezingen voor het eerst op deze wijze. Tot nu toe kreeg de president daarbij een meerderheid.
Onduidelijkheid
Een lastig punt is dat de taakverdeling en de machtsverhouding tussen president en premier niet volledig is vastgelegd. De president benoemt de premier, maar de uiteindelijke werkrelatie berust grotendeels op de persoonlijke verhoudingen tussen de twee.
Hoe dat verliep onder de presidenten Sarkozy en Hollande werd al vermeld. Afgelopen voorjaar kreeg de huidige president Macron (sinds 2017) te kampen met een aantal politieke tegenslagen. De president die alles anders wilde gaan doen koos voor een beproefd recept: verandering van premier. Boze tongen beweren dat meespeelde dat de premier volgens peilingen populairder was geworden dan de president.
Ook interessant: Het Franse kiesstelsel (sinds 1958)
Overzicht van Boeken over de geschiedenis van Frankrijk
