Als de Tweede Kamer ermee instemt komt er een staatscommissie die de werking van het parlementair stelsel gaat onderzoeken. Op papier zal die zich met tal van onderwerpen bezighouden, zoals de gevolgen van de Europese samenwerking voor de Nederlandse politiek en de invloed van de snel veranderende kiezersgunst op de Haagse besluitvorming. Maar hoewel dat niet met zoveel woorden wordt uitgesproken, zal de commissie toch vooral kijken naar het functioneren van de Eerste Kamer.
De discussie over de vraag of dat instituut wel noodzakelijk is woedt al jaren. Senatoren stemmen vaak anders dan hun collega’s in de Tweede Kamer. Ze hebben daardoor een grote politiek invloed, hoewel ze – in tegenstelling tot Tweede Kamerleden – niet rechtstreeks door de bevolking worden gekozen en eigenlijk ook niet de taak hebben politieke oordelen te vellen. Dat probleem is des te nijpender doordat regeringscoalities al diverse jaren geen meerderheid meer hebben in de Eerste Kamer. De oppositiepartijen in de senaat kunnen het kabinet dus voortdurend in de tang nemen, wat ze dan ook geregeld doen. Voor kabinetten wordt het daardoor moeilijk om slagvaardig te regeren.
Waterloo
Eigenlijk is de Eerste Kamer is al sinds haar oprichting in 1815 omstreden. Als het alleen aan Nederland had gelegen was ze er waarschijnlijk nooit gekomen. Maar nadat Napoleon definitief was verslagen bij Waterloo besloten de grote Europese mogendheden ons land samen te voegen met het huidige België, waardoor er aan de noordgrens met Frankrijk een krachtige, weerbare natie zou ontstaan. En de Belgen eisten naast een Tweede ook een Eerste Kamer, met de bedoeling hun talrijke adel van een plek in het parlement te verzekeren.
Aanvankelijk had de Eerste Kamer weinig in te brengen, evenmin als de (onrechtstreeks gekozen) Tweede trouwens. De senaat bestond uitsluitend uit aanzienlijken die door de koning werden aangewezen, en die dus uit zijn hand aten. In de Zuidelijke Nederlanden werd de Eerste Kamer dan ook spottend de ‘ménagerie du roi’ genoemd.
Na de afscheiding van België in 1830 bleef de Eerste Kamer bestaan, maar het verzet groeide. De liberale politicus Johan Rudolf Thorbecke vond het een instituut ‘zonder grond en doel’, en veel van zijn politieke geestverwanten deelden die kritiek.
In 1848 veranderde koning Willem II ‘in één nacht van conservatief tot liberaal’ uit angst dat de revoluties die in diverse Europese steden waren uitgebroken naar Nederland zouden overslaan. Hij gaf een commissie onder leiding van Thorbecke de opdracht tot het schrijven van een nieuwe grondwetstekst, die nog steeds de basis vormt van het Nederlandse staatsbestel. De commissie wilde de Eerste Kamer afschaffen, maar dat voornemen bleek op nogal wat weerstand te stuiten. Uiteindelijk bleef de senaat gehandhaafd als een door de Provinciale Staten (dus niet rechtstreeks) gekozen orgaan. Het kreeg vooral als taak de (voortaan direct gekozen) Tweede Kamer bij de les te houden. De Eerste Kamer moest de besluiten die daar werden genomen gaan toetsen op hun wetstechnische kwaliteiten.
Ideële overwegingen
Maar de praktijk pakte anders uit. Senatoren blijken ook politici. Parttime weliswaar, want ze vergaderen in beginsel maar één dag per week. Dat neemt echter niet weg dat ze bij hun beoordeling van wetsvoorstellen niet alleen kijken of die juridisch goed in elkaar zitten, zoals ze verondersteld worden te doen, ze laten ook vaak ideële overwegingen meespelen.
Het gevolg is dat nogal wat in de Tweede Kamer aangenomen wetsontwerpen sneuvelen in de senaat. Meestal heeft dat geen grote politieke consequenties omdat het kabinet en de Tweede Kamer hun verlies nemen en hun plannen aanpassen. Maar er is ook enkele malen een kabinet gevallen door de opstelling van de Eerste Kamer. Steeds leken daarbij politieke overwegingen in het spel.
De laatste maal dat een kabinet aftrad na een conflict met de Eerste Kamer was in 1999 tijdens de Nacht van Wiegel. De VVD-senator (en oud-partijleider) Hans Wiegel stemde toen als enige van zijn fractie tegen een grondwetswijziging die een correctief referendum mogelijk moest maken. Over dat correctief referendum hadden zijn partijgenoten eerder coalitieafspraken gemaakt met PvdA en D66, waarmee ze het tweede paarse kabinet vormden. Maar daar trok Wiegel zich – in tegenstelling tot de andere VVD’ers in de senaat – niets van aan.
Ook in de jaren daarna ontstonden er nog enkele malen grote politieke problemen door de opstelling van de Eerste Kamer. In 2005 wisten de PvdA-senatoren een grondwetswijziging die tot de gekozen burgemeester had moeten leiden te blokkeren (de Nacht van Van Thijn). Hun partijgenoten in de Tweede Kamer hadden dat wetsvoorstel wel gesteund. Het stemgedrag van Van Thijn c.s. werd niet ingegeven door wetstechnische bezwaren; het had er alle schijn van dat de tegenstemmers door partijpolitieke motieven werden gedreven. De Nacht van Van Thijn veroorzaakte het aftreden van D66-minister Thom de Graaf (Bestuurlijke Vernieuwing), maar de rest van het kabinet bleef zitten.
Eind 2014 zorgde de Eerste Kamer opnieuw voor grote politieke spanningen doordat drie PvdA-senatoren tegen een belangrijk wetsvoorstel van VVD-minister Edith Schippers (Volksgezondheid) stemden. De zorgwet kreeg daardoor geen meerderheid. Dagenlang hing het voortbestaan van het VVD-PvdA-kabinet aan een zijden draadje, maar op het laatste moment werd er toch nog een compromis gevonden.
Bedelen bij de oppositiepartijen
De huidige regeringscoalitie beschikt, evenmin als de vorige, over een meerderheid in de Eerste Kamer. Dat zorgt ervoor dat het kabinet bij elk wetsvoorstel van enige importantie om steun moet bedelen bij de oppositiepartijen. Ook het volgende kabinet dreigt met dat probleem te worstelen. De Eerste Kamer raakte bij de verkiezingen van vorige jaar sterk versnipperd. Voor een meerderheid zijn inmiddels minimaal vier partijen nodig. Die situatie blijft zeker tot 2019 gehandhaafd, want dan pas wordt een nieuwe Eerste Kamer gekozen. Tussentijdse verkiezingen van de senaat zijn uitgesloten.
Al jaren betogen diverse politieke partijen dat de eigenzinnige en soms oneigenlijke opstelling van de Eerste Kamer de politieke besluitvorming in gevaar brengt. Uiteenlopende partijen als D66, VVD, PvdA, PVV, SP en GroenLinks hebben ervoor gepleit de macht van de Eerste Kamer aan banden te leggen of het instituut zelfs af te schaffen. Maar tot praktische stappen heeft dat tot dusver niet geleid.
Misschien kan de in te stellen staatscommissie daar verandering in brengen. Het voorstel om zo’n deftig adviesorgaan eens goed naar de rol van de senaat te laten kijken was afkomstig van toenmalig VVD-senator Loek Hermans en kreeg ruime steun van andere fracties.
Mocht de staatscommissie straks tot de conclusie komen dat de Eerste Kamer drastisch hervormd dient te worden, dan zal het overigens niet meevallen dat te realiseren. Om echt iets te veranderen is een wijziging van de grondwet noodzakelijk. Die moet door beide Kamers tweemaal worden aanvaard, uiteindelijk met een twee derde meerderheid. Senatoren zouden dus moeten beslissen over hun eigen toekomst. En dat is, zoals oud-VVD-leider Bolkestein Frits Bolkestein het ooit formuleerde, zoiets als de kalkoen laten meebeslissen over het kerstmenu.
