Het Binnenhof in Den Haag is al eeuwenlang het belangrijkste bestuurscentrum van Nederland en zonder twijfel de bekendste politieke plek van het land. Toch zijn de ligging en de vorm van het complex enigszins opmerkelijk, zeker in vergelijking met regeringscentra elders in de wereld. Zo is het Binnenhof buiten de hoofdstad gelegen, biedt het onderdak aan verschillende politieke machten en heeft het complex veel van zijn oorspronkelijke uiterlijk behouden.
Waar in andere Europese landen in de negentiende eeuw vaak nieuwe parlementsgebouwen verrezen, bleef de vroegmoderne situatie in Nederland ogenschijnlijk gehandhaafd. In dit artikel zal gekeken worden hoe deze unieke huisvesting van het bestuur in Nederland tijdens het ancien régime ontstaan is en vooral ook waarom men na de totstandkoming van het Koninkrijk aan deze historische vorm en ligging bleef vasthouden.
De Nederlandse politiek en het Haagse Binnenhof lijken onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het is vrijwel onmogelijk zich een voorstelling te maken van het landsbestuur zonder daarbij te denken aan de Ridderzaal, het Torentje of de blauwe zetels van de vergaderzaal van de Tweede Kamer. Hoezeer het complex en zijn ‘bewoners’ met elkaar vergroeid zijn geraakt, blijkt ook wel in de media. Dagelijks komen er op televisie, internet en in kranten beelden van het Binnenhof voorbij en een naam als ‘het Torentje’ is inmiddels een begrip op zich. Het duidt niet langer enkel het gebouw aan, maar is synoniem geworden voor de politieke macht die het huisvest.
Door de nauwe band tussen het Binnenhof en de nationale politiek is de plaats van het landsbestuur tegenwoordig haast een vanzelfsprekendheid. Toch is het Binnenhof welbeschouwd een tamelijk opmerkelijke plaats, zeker wanneer je het complex vergelijkt met nationale bestuurscentra elders in de wereld. Ten eerste is het Binnenhof de enige plek in de westerse wereld waar regering en parlement niet in de hoofdstad van het land zetelen, maar in een plaats daarbuiten. Daarnaast was het Binnenhof lange tijd één van de weinige plekken waar zowel het parlement, de regering als de belangrijkste gerechtelijke instellingen onderdak vonden. Eeuwenlang waren dus alle politieke machten in één en hetzelfde complex verenigd. Tenslotte is het Haagse Binnenhof ook nog eens één van de oudste nog in gebruik zijnde bestuurscentra ter wereld en heeft het complex bovendien veel van zijn oorspronkelijke vorm en vroegmoderne uiterlijk behouden. In plaats van de neoclassicistische regeringsgebouwen die in talloze westerse hoofdsteden te vinden zijn, lijkt het Binnenhof niet op een Griekse tempel, maar eerder op een kruising tussen een middeleeuws kasteel en een verzameling Hollandse grachtenpandjes.
De vraag die zich aandient, is dan ook waarom men altijd heeft vastgehouden aan deze plaats, en of de eigenaardige fysieke omgeving misschien samenhangt met een specifieke politieke cultuur. Nu is er in de afgelopen jaren veel onderzoek verricht naar de meer culturele kant van de Nederlandse politiek. Bekende kenmerken zoals de verzuiling, het poldermodel en de ogenschijnlijk gezapige debatcultuur van de Tweede Kamer, zijn in dit kader uitvoerig tegen het licht gehouden en van een historische achtergrond voorzien. Wat betreft het onderzoek naar de plaats van de politiek in Nederland zijn de studies echter nog altijd op één hand te tellen. Op een tweetal bundels en enkele korte beschouwingen na, is het ruimtelijke aspect van de Nederlandse politieke cultuur nog nauwelijks goed uitgezocht. In het vervolg van dit artikel zal ik daarom nader op het onderwerp ingaan en aandacht besteden aan enkele belangrijke discussies die in de negentiende eeuw over de plaats van het landsbestuur zijn gevoerd. Op deze manier hoop ik te laten zien dat het gebruik van het historische Binnenhof niet altijd onomstreden was. De aandacht zal daarbij in het bijzonder uitgaan naar de vraag hoe de geschiedenis van het huidige Binnenhof samenhangt met het streven naar nationale eenheid aan het einde van de negentiende eeuw.
Architectuur en politiek
Wetenschappers die zich bezighouden met de relatie tussen architectuur en politiek, lijken het over één ding eens te zijn: regerings- en parlementsgebouwen hebben een belangrijke symbolische functie. Zij bieden niet enkel onderdak aan de belangrijkste bestuursinstellingen van een land, maar zijn tevens in staat om door middel van hun ontwerp en inrichting bepaalde wezenlijke waarden uit te dragen aan de buitenwereld. Zo wordt bijvoorbeeld door solide, monumentale bouw uitdrukking gegeven aan het permanente karakter van de politiek, terwijl de aan de architectuur van de oudheid ontleende friezen en zuilen refereren aan idealen als evenwichtigheid, redelijkheid en orde.
In het geval van de Nederlandse situatie komt de relatie tussen architectuur en politiek misschien het meest duidelijk tot uiting in het huidige gebouw van de Tweede Kamer. Met zijn opengestelde Statenpassage, naar buiten gerichte vergaderzaal en glazen wanden is het ontwerp van architect Pi de Bruijn in de eerste plaats bedoeld als een ontmoetingsplaats, waar burgers en politici samen kunnen komen en waar in alle openheid politiek wordt bedreven. Het ontwerp is aldus in meerdere opzichten een uitdrukking van het huidige democratische bestel in Nederland, waar transparantie, overleg en coalitieregeringen centraal staan.
Ingewikkelder wordt de relatie echter wanneer men ook de historische bebouwing op het Binnenhof in ogenschouw neemt. Dit deel van het Nederlands regeringscentrum, met onder meer de Ridderzaal en de gebouwen van Algemene Zaken en de Eerste Kamer, stamt namelijk grotendeels uit de vroegmoderne tijd en is dus veel ouder dan het huidige politieke stelsel. Deze gebouwen waren niet ontworpen om democratische ideeën uit te dragen, maar toonden in de eerste plaats de politieke macht van bijvoorbeeld de graven van Holland, de Staten van Holland of de stadhouders. Willen we het verband tussen de architectuur van het Binnenhof en de Nederlandse politiek goed begrijpen, dan is het dus allereerst van belang terug te gaan naar het verleden en een blik werpen op de functie van het complex in de jaren voorafgaand aan het Koninkrijk.
Machtsverhoudingen in steen
Op het moment dat Nederland aan het begin van de negentiende eeuw een monarchie werd, bestond het Binnenhof al ruim vijfhonderd jaar. Oorspronkelijk in de middeleeuwen gesticht als hof van de graven van Holland, was het complex in de loop der eeuwen uitgegroeid van een bescheiden grafelijke residentie tot het belangrijkste bestuurscentrum van de Noordelijke Nederlanden. Vooral ten tijde van de Republiek, toen het Binnenhof onderdak bood aan zowel de Staten van Holland, als de Staten-Generaal en het stadhouderlijk hof, gold de plek als het belangrijkste politieke toneel van het land. Het pluriforme uiterlijk van de gebouwen, de bescheiden architectuur en neutrale ligging van Den Haag te midden van de andere Hollandse steden pasten destijds uitstekend bij de gedecentraliseerde politiek van de Republiek, waar de macht in de eerste plaats op lokaal niveau lag en de soevereiniteit op federaal niveau werd gedeeld.
De bouwactiviteiten op het Binnenhof liepen op deze manier jarenlang min of meer parallel aan de verschuivende machtsverhoudingen. Zagen de Staten van Holland, de stadhouders of de Generaliteit hun positie versterkt, dan vond die versterking vrijwel altijd gelijk zijn weerslag in een verfraaiing van hun kwartier. Toch bleven werkelijk grootschalige bouwprojecten op het Binnenhof over het algemeen uit. Ten eerste omdat geen van de politieke machten in Den Haag de andere volledig zou weten te overvleugelen, maar vooral ook omdat van een sterke centrale macht nooit sprake zou zijn. Wie op zoek was naar echt imponerende architectuur, kon zich beter buiten de muren van het Binnenhof begeven en een bezoek brengen aan één van de Hollandse Logementen of het nieuwe stadhuis op de Dam in Amsterdam. Het werkelijke gezag lag immers op lokaal niveau en deze stedelijke en gewestelijke macht werd, in tegenstelling tot de centrale macht, maar al te graag getoond.
Hofstad naast de hoofdstad
Zolang de Republiek als statenbond bleef bestaan en een sterke centrale macht ontbrak, was van wijzigingen in de huisvesting van het landsbestuur geen sprake. Met de Omwenteling van 1795 en daaropvolgende staatkundige veranderingen, kwamen de verhoudingen echter anders te liggen en veranderde ook de visie op het Binnenhof. Hadden de Bataafse revolutionairen nog brutaal hun vergadering belegd in het paleis van de stadhouder, tijdens de inhuldigingsceremonie van Lodewijk Napoleon als koning van de nieuwe eenheidsstaat in het jaar 1806 werd pijnlijk duidelijk dat de nieuwe machthebber het Binnenhof als een vreemde anomalie beschouwde. Hoewel de plechtigheid wel in Den Haag plaatsvond en de lokale notabelen reeds de verwachting hadden uitgesproken dat het hof ook als residentie in gebruik zou blijven, sprak de koning zelf vooral over zijn grote genegenheid jegens Amsterdam. In zijn ogen verdiende de grootste en in economisch opzicht belangrijkste stad van het land het om voortaan de formele hoofdstad van het land te zijn.
Amper een maand na zijn aantreden liet hij dan ook de Spaanse vaandels, die in de Tachtigjarige Oorlog waren buitgemaakt en ruim twee eeuwen de Grote Zaal van het Binnenhof hadden gesierd, weghalen en overbrengen naar Amsterdam. Enkele maanden later volgde de koning zelf. Na eerst korte tijd zijn intrek te hebben genomen in Utrecht, verplaatste Lodewijk begin 1808 het gehele landsbestuur naar Amsterdam. Zelf nam hij intrek in het stadhuis op de Dam dat met zijn classicistische gevels goed aansloot bij de op dat moment in Frankrijk zo populaire empirestijl. De andere bestuursorganen kwamen elders in de stad terecht, maar wel in de directe nabijheid van het paleis.
Zowel in 1808 zelf als achteraf in zijn memoires heeft Lodewijk Napoleon de verplaatsing van het nationale bestuurscentrum uitgebreid beargumenteerd. Onder meer door te wijzen op de betere geografische ligging van Amsterdam, de economische importantie van de stad en het belang van de nationale veiligheid. Ook de totstandkoming van de eenheidsstaat wordt door hem enkele keren als argument aangehaald. Minstens zo interessant als zijn beweegredenen waren echter de eigentijdse pamfletten die de verhuizing van commentaar voorzien. Deze veelal anonieme geschriften toonden zich over het algemeen positief over de verhuizing. Ook zij zagen de verplaatsing in de eerste plaats als een gevolg van de nieuwe politieke orde: zo was namelijk
‘zoo lang in het land een foederatief gouvernement bestondt, geene hoofdstad nodig geweest, [omdat] in elke provincie de voornaamste stad de hoofdstad derselve en de residentie der provinciale regering was’.
In het nieuwe Koninkrijk hoefde men echter geen rekening meer te houden met de onderlinge verhoudingen tussen steden en gewesten, maar streefde men naar een krachtig gecentraliseerd gezag, dat rustte op een sterke nationale economie. De keuze van Lodewijk Napoleon om juist Amsterdam tot hoofdstad van het Koninkrijk te maken, lag volgens de pamflettist dan ook zeer voor de hand en sloot bovendien aan bij een internationale ontwikkeling. Waren in Frankrijk, Spanje en Pruisen immers de landsbesturen ook niet recentelijk verplaatst van de koninklijke hoven in Versailles, El Escorial en Potsdam naar de stadscentra van Parijs, Madrid en Berlijn? Op basis van de pamfletten kan dan ook gesteld worden dat schijnbaar weinigen de verhuizing naar Amsterdam betreurden. Ditzelfde gold overigens ook voor de ambtenaren die op het Binnenhof werkzaam waren. Hoge ambtenaren als Johannes Goldberg en Alexander Gogel, die hun nieuwe departementen her en der in het complex hadden moeten onderbrengen, ontbrak het vaak aan elk comfort en zij klaagden dan ook steen en been over lekkage, kou en slechte ventilatie.
Oude tijden komen wederom
Des te opmerkelijker is het dan ook dat regering en parlement vijf jaar later triomfantelijk naar het Binnenhof terugkeerden. Op het eerste gezicht lijkt deze terugkeer wellicht een toevallig gevolg van het verloop der gebeurtenissen. Door met name het doortastende handelen van Gijsbert Karel van Hogendorp was de Restauratie immers a priori al een Haagse aangelegenheid. Wanneer we de ontwikkelingen in de periode 1813-1815 nader bekijken, blijkt de terugkeer naar het Binnenhof echter wel degelijk een bewuste keuze. Zo gaf Willem I in 1813 al herhaaldelijk aan niet in Amsterdam te willen resideren. Pas na langdurig aandringen van de Britse regering, die vooral vreesde voor de macht van de Amsterdamse bevolking, besloot Willem het stadhuis op de Dam als paleis te behouden. Het plan om een majestueus nieuw paleis op de plaats van het Binnenhof te bouwen en de Staten-Generaal onder te brengen in paleis Noordeinde zag de vorst evenmin zitten. In plaats daarvan koos hij er voor zelf het bescheiden paleis Noordeinde te betrekken, dat door sommigen zelfs als ‘voor een majesteit onwaardig’ werd beschouwd. Niet alleen was dit namelijk de plek geweest waar hij al in de jaren voor de Bataafse Omwenteling had gewoond, met dit paleis koos hij tevens voor een locatie die nauwelijks aanstoot kon geven en bovendien ook niet teveel herinnerde aan het oude stadhouderschap. Ook andere onderdelen van het landsbestuur liet hij, indien dat mogelijk was, naar hun oude locaties op of rond het Binnenhof terugkeren. Zo kwamen de nieuwe Staten-Generaal terecht in de Trêveszaal, op de plaats waar eertijds de oude Staten-Generaal hun kwartier hadden gehad. Tijdens de opening van de eerste vergadering in 1814 werd dit gegeven van continuïteit nog eens nadrukkelijk vermeld, door er op te wijzen dat ‘in vroegere tijden de Staten-Generaal ook in deze vertrekken hadden vergaderd’.
Hoewel Willem I in bestuurlijke zin het door Lodewijk Napoleon ingeslagen pad volgde, koos hij wat de plaats van regering en parlement betreft dus overduidelijk voor aansluiting bij het verleden. Hij koos voor een bewust herstel van de oude traditie, waarbij zowel de vorst als de rest van het landsbestuur in het neutrale Den Haag zetelde op gepaste afstand van het van oudsher republikeinsgezinde Amsterdam. Ik zou dan ook willen stellen dat, misschien nog meer dan het herstel van de provincies of het gebruik van oude benamingen als ‘Staten-Generaal’, de terugkeer naar het Binnenhof de politiek culturele restauratie die Willem I voor ogen had, diende te markeren. Of, in andere woorden, het was de beste illustratie van Van Hogendorps beroemde proclamatie:
‘Alle partijschap heeft opgehouden (…) De oude tijden komen wederom!’
Dat de volksvertegenwoordiging vervolgens binnen een jaar tijd de Trêveszaal zou verruilen voor de andere kant van het Binnenhof, hing samen met de samenvoeging met de Zuidelijke Nederlanden. Na de samenvoeging was het aantal afgevaardigden namelijk dusdanig gestegen dat het parlement simpelweg niet meer in de Trêveszaal paste. Ook nu werd echter gezocht naar een oplossing die een zekere vorm van continuïteit suggereerde. Zo nam de nieuw gevormde Eerste Kamer de plaats in van de oude Staten-Generaal in de Trêveszaal en betrok de Tweede Kamer de voormalige vergaderplaats van de Nationale Vergadering, de oude balzaal van het stadhouderlijk paleis. Dat het parlement zich met deze verhuizing in de traditie plaatste van de revolutionaire Bataafse volksvergadering, leek inmiddels niet meer te deren. Er werd wat betreft de inrichting zelfs openlijk verwezen naar de revolutionaire vergadering. Zo kwam de opstelling van 1815 grotendeels overeen met die van 1796. In beide gevallen zaten de parlementariërs in een op het zuiden gerichte u-vorm van groene bankjes. Anders dan in de Franse tijd was de verhuizing tijdens de Restauratie overigens geen onderdeel van een breed gevoerde publieke discussie. Zowel vanuit de regering als de bevolking kwamen er nauwelijks reacties op het huisvestingsbeleid.
Een nieuw regeringscentrum?
Pas in de jaren veertig van de negentiende eeuw kwam de plaats van parlement en regering opnieuw ter discussie te staan. Nu de grondwetswijziging van 1848 definitief had afgerekend met het verlicht-autoritaire bestuur van de koning, lag de politieke macht in de eerste plaats bij het parlement en de verschillende ministeries. Omstreeks 1850 liet het eerste liberale kabinet-Thorbecke daarom plannen maken om zowel de Pleinzijde als de Buitenhofzijde van het Binnenhof te vervangen door nieuwe overheidsgebouwen in classicistische stijl. Op deze manier hoopte het kabinet niet alleen meer ruimte te bieden aan de snel groeiende departementen, maar vooral de nieuwe machtsverhoudingen in steen kracht bij te zetten. De nieuwbouw diende te illustreren dat er een nieuwe tijd was aangebroken en zou de eerste stap zijn richting een volledig nieuw regeringscentrum.
Zover zou het alleen nooit komen. Het plan stuitte namelijk al spoedig op dusdanig veel weerstand dat het binnen enkele jaren van tafel verdween. Het verzet kwam daarbij overigens van twee kanten. In de eerste plaats was er kritiek vanuit de ministeries zelf. Het ontwerp was in de ogen van de verantwoordelijke ambtenaren teveel een goedkope nabootsing van het 17de-eeuwse stadspaleis:
‘een kopie (…) waarvan smaak en sierlijkheid bij weinigen bijval vinden en zeer ongunstig afsteken bij de gebouwen die het Plein omgeven’.
De kritiek was kortom, dat het ontwerp zich enkel in negatieve zin onderscheidde en vooral neergang en kleinburgerlijkheid uitdroeg. Veel conservatieven in de oppositie protesteerden daarnaast tegen de nieuwbouw in het algemeen. Volgens hen was het onder meer ongehoord dat het liberale kabinet zomaar overging tot de sloop van ‘geschiedkundige monumenten’, waarvan het land al ‘zoo weinige zou hebben’.
Thorbeckes volgende poging, om ter viering van vijftig jaar onafhankelijkheid in 1863 een geheel nieuw Paleis der Staten-Generaal te bouwen dat ‘de waardigheid van de wetgevende macht op gepaste wijze zou doen uitkomen’, sneuvelde vervolgens eveneens. Ondanks de vele ontwerpen, het één nog grootser dan het ander, was ook nu de bouwstijl van het parlementsgebouw het grootste struikelblok. Enerzijds wilde men namelijk een gebouw neerzetten dat de nieuwe positie van het parlement weerspiegelde, anderzijds moest dit nieuwe complex wel op een passende manier refereren aan het Nederlandse verleden en de politiek culturele verhoudingen zoals deze in het negentiende-eeuwse Nederland lagen. Juist deze dubbele eis bleek echter koren op de molen van tegenstanders van de nieuwbouw, uit met name de conservatieve en confessionele hoek. Zo meende bijvoorbeeld de antirevolutionaire voorman Guillaume Groen van Prinsterer dat het parlement zichzelf met het nieuwe Paleis der Staten-Generaal teveel eer bewees en daarmee het koningshuis ten onrechte in zijn schaduw zou plaatsen.
Deze tegengestelde visies op de vraag hoe het nieuwe regeringscentrum er uit diende te zien en wie historisch gezien recht had er te zetelen, legden de discussie over de nieuwbouw geheel lam. Temeer daar ook religie een steeds grotere rol in de discussie ging spelen. Zo had bijvoorbeeld de katholieke voorvechter voor monumentenzorg Victor de Stuers een geheel ander beeld van het ideale regeringscentrum dan veel van zijn protestantse collega’s. De impasse in het beleid ten aanzien van de huisvesting van het landsbestuur duurde dan ook meer dan een decennium voort. Toen in het midden van de jaren 1870 nog altijd geen enkele ontwerper erin geslaagd was alle partijen tevreden te stellen, besloot de regering uiteindelijk van het plan af te zien en het Binnenhof zoveel mogelijk in zijn huidige vorm aan de moderne tijd aan te passen.
De argumentatie van Wintgens voor het behoud van het Binnenhof was dan ook tweeledig. In de eerste plaats was hij van mening dat het regeringscentrum in zijn bestaande, vroegmoderne vorm het glorieuze verleden het beste tot uitdrukking bracht. Het was een plaats, zoals rijksbouwmeester Cornelis Hendrik Peters het enkele jaren later zou verwoorden, ‘waaraan zich de schoonste en roemrijkste herinneringen van ons verleden hechten’. Daarnaast was het Binnenhof ook zonder twijfel een nationale plek. De herinneringen die zich aan de gebouwen ‘hechten’, waren namelijk dierbaar voor zowel liberalen, als conservatieven, protestanten én katholieken. Had het complex in het verleden immers niet onderdak geboden aan zowel rechtschapen staatslieden als Johan van Oldenbarnevelt en Johan de Witt, als aan vrome edelen als prins Maurits, stadhouder-koning Willem III en de hertogen van Bourgondië?
Deze notie, dat het Binnenhof juist in zijn bestaande historische vorm een nationale plek was die kon bijdragen aan de eenheid binnen het koninkrijk, kreeg aan het einde van de negentiende eeuw steeds meer voet aan de grond. Vanaf de jaren tachtig verschenen er tal van historische publicaties die de geschiedenis van de gebouwen op het Binnenhof voor een breed publiek toegankelijk maakten en voortdurend het nationale belang onderstreepten dat de plek met zich meedroeg. Hoewel er nog wel jarenlang gediscussieerd zou worden over de aanpassing en restauratie van de gebouwen, zou de plaats van het parlement in het laatste kwart van de eeuw dan ook niet meer ter discussie staan. Integendeel, nadat de gedachte eenmaal algemeen geaccepteerd was, nam ook de publieke belangstelling voor het Binnenhof in rap tempo toe en zorgden krantenartikelen, ansichtkaarten en foto’s ervoor dat het complex, en in het bijzonder de Ridderzaal, in korte tijd uitgroeiden tot iconen van de Nederlandse politiek.
Besluit
Wat verklaart nu de opmerkelijk vorm en plaats die de politiek van ons land tot op heden kenmerkt? Gezien het bovenstaande, mag duidelijk zijn dat het antwoord op deze vraag evenzeer in de negentiende eeuw gezocht kan worden als in het vroegmoderne verleden. Werd het Binnenhof in de Franse tijd nog beschouwd als een ongeschikt overblijfsel uit de Republiek, een kleine honderd jaar later gold het complex als het onbetwiste hart van de Nederlandse politiek. Deze ontwikkeling was echter geen continu proces. Perioden van kritiek op de bestaande huisvesting werden afgewisseld door perioden waarin de politieke erfenis van het ancien régime juist als uitgangspunt voor de huisvesting diende.
Dit artikel werd eerder gepubliceerd in Tijdschrift Holland (2013-1), het historisch tijdschrift over het rijke verleden van Noord- en Zuid-Holland. Zie: www.tijdschriftholland.nl. De auteur schreef ook een boek over dit onderwerp: Het belang van het Binnenhof
