De Volkenbond en de mandaatgebieden

Tijdens de vredesconferentie in Parijs (1919) ontwerpen de geallieerden de mandaatregeling die voorziet in het beheer en begeleiden tot zelfstandigheid door ‘ontwikkelde’ naties van voormalige koloniën en delen van het voormalige Ottomaanse rijk. De Volkenbond krijgt tot taak het administratieve beheer te voeren over deze gebieden.

De Mandaatregeling

Onder de mandaatregeling vallen in feite alleen de voormalige Duitse koloniën, want landen als Engeland en Frankrijk zijn niet van zins de macht over hun overzeese gebieden ter discussie te stellen. Gebieden die ook onder de regeling vallen zijn die in het Midden-Oosten welke deel uitmaakten van het Ottomaanse rijk. Het geteisterde Armenië is voorbestemd als mandaatgebied van de Verenigde Staten, maar dat gaat niet door als de Amerikanen besluiten geen lid te worden van de Volkenbond. Het land wordt in 1920 opgeslokt door de Sovjet-Unie.

Bedoeling is dat de Volkenbond de administratie voert over de mandaatgebieden die door de geallieerden zijn ingedeeld in drie categorieën. De A-categorie bestaat uit gebieden in het Midden-Oosten die geacht worden al een flink eind op weg te zijn naar zelfstandigheid. Het zijn Palestina, Transjordanië, Irak, Syrië en Libanon. De eerste drie vallen onder Brits en de twee laatste onder Frans beheer. De B-categorie bevat gebieden in Afrika die in principe tot zelfstandigheid kunnen uitgroeien. Kameroen en Togo worden bestuurlijk opgedeeld en aan de Britten en de Fransen toevertrouwd. Tanganyika komt onder Brits bestuur te staan en Rwanda-Urundi valt toe aan België. Over de gebieden in de C-categorie zijn de geallieerden duidelijk, zij zullen waarschijnlijk nooit aan zelfstandigheid toekomen en behoeven dus permanent toezicht. Het zijn de Noord-Pacifische eilanden die bestuurd gaan worden door Japan, Zuid-West Afrika waarover Zuid-Afrika de scepter zwaait, West-Samoa dat onder Nieuw-Zeeland valt, Nieuw-Guinea wordt een mandaatgebied van Australië en tenslotte Nauru (een eiland in de Pacific) dat beheert wordt door Engeland en Australië.

De verrichtingen van de Mandaatcommissie

In november 1920 richt de Algemene Vergadering van de Volkenbond de Permanente Mandaatcommissie op die geacht wordt de toestand in de mandaatgebieden te monitoren. De positie van de Mandaatcommissie is wankel. Zelf heeft zij geen autoriteit over de gebieden en bevindt zich op grote afstand. Om zicht te krijgen over de toestand ter plekke is zij afhankelijk van de mandaathouder en dat biedt nauwelijks garantie op objectieve informatieverschaffing. Frankrijk en België werken goed samen met de commissie, maar Zuid-Afrika trekt zich nergens iets van aan en beschouwt het mandaatgebied regelrecht als een kolonie. De andere landen geven inlichtingen, zij het soms mondjesmaat. Succes wordt geboekt in 1929 als de Britten voorstellen om Irak te verzelfstandigen en als lid op te nemen in de Volkenbond. Realisatie van dit plan duurt drie jaar en in 1932 treedt Irak als zelfstandige staat toe tot de Volkenbond. Wel onder voorwaarde dat de Britten toegang behouden tot de olierijkdommen en vliegvelden van het land.

Landen als Perzië, Egypte en ook Turkije hebben voor de eerste Wereldoorlog doorgaans moeten onderhandelen met mogendheden die politieke en militair gezien aan hen superieur zijn. Vandaar dat zij nadat de Volkenbond is opgericht graag hun problemen voorleggen aan dit instituut, waardoor zij op voet van gelijkheid kunnen spreken met hun collega’s en de bond opereert als hoeder van hun rechten. Misschien enigszins onverwacht, maar, afgezien van de Palestijnse kwestie, worden de conflicten die rijzen tegen het eind van de jaren dertig in het Midden-Oosten, in redelijke harmonie opgelost. Ook is sprake van samenwerking op het gebied van vrede en veiligheid tussen de landen in het Midden-Oosten. In juli 1937 wordt in het zomerpaleis van de Sjah te Saadabad het Midden-Oostenpact gesloten tussen Turkije, Iran, Irak en Afghanistan. Het is een niet-aanvalsverdrag naar analogie van het in 1934 gesloten verdrag tussen de Balkanlanden Griekenland, Turkije, Joegoslavië en Roemenië om zich te beschermen tegen de agressie van Bulgarije: de zogeheten Balkan Entente.

Een van de problemen die moet worden opgelost is dat van het beheer van de Dardanellen, de zee-engte die de Zwarte Zee verbindt met de Middellandse Zee en gedurende lange tijd een twistappel is geweest tussen Rusland en Engeland. Engeland is er altijd op uit geweest de Russen af te snijden van toegang tot het Middellandse Zeegebied, voor de Russen zowel uit economisch als militair oogpunt van groot belang. Te Montreux wordt in de zomer van 1936 deze kwestie besproken en naar tevredenheid opgelost. Turkije krijgt het recht om de Dardanellen af te sluiten voor oorlogsbodems in geval er een oorlog woedt waarbij het land niet betrokken is, behalve voor schepen van mogendheden die de zeestraat willen passeren ter handhaving van het Handvest van de Volkenbond. In geval van oorlogsdreiging mag Turkije doen wat in zijn ogen noodzakelijk is, zij het dat dit door de Volkenbond twee derde meerheid kan worden tenietgedaan.

Een vergelijkbare oplossing wordt gevonden voor Egypte en Engeland met betrekking tot het Suezkanaal. In augustus 1936 ondertekenen beide landen een overeenkomst waarin bepaald is dat de Britten gedurende twintig jaar het recht hebben op de bouw van bases in de kanaalzone en dat wanneer deze periode verstreken is en de betrokken partijen het niet eens kunnen worden, deze kwestie wordt voorgelegd aan de Volkenbond. Dit verdrag is een steun in de rug voor Egypte als het een aanvraag voor het lidmaatschap van de Volkenbond indient. Op 26 mei 1937 wordt het land met algemene stemmen voor toegelaten tot de bond, waarmee voor de laatste keer een nieuw lid wordt verwelkomd.

De Palestijnse kwestie

De Palestijnse kwestie is van een andere orde. De Britse minister van Buitenlandse Zaken Arthur Balfour, die een grote bewondering koestert voor de joden en onder de indruk is van de overtuigingskracht van de zionist Chaim Weizmann, heeft met zijn belofte aan de zionisten van een thuisland voor joden op Palestijns grondgebied in 1917 (de zogeheten Balfourverklaring) de wereld opgescheept met een netelig probleem. Want tegemoetkomen aan de zionistische verlangens naar een thuishaven in wat zij zien als het beloofde land, doet de vraag rijzen naar de toekomst van de bevolking van het Palestijnse gebied. Sommigen vinden dat geen probleem, want die beschouwen Palestina als ‘woest en ledig’ en Weizmann bestempelt het idee dat de Arabieren daar recht hebben op zelfbeschikking als belachelijk. Hij denkt over Arabieren net als de Britten en Fransen: redelijk intelligente mensen die evenwel met krachtige hand begeleid dienen te worden. De vraag of je joden die in de landen waar zij vertoeven ook burgerrechten kunt geven in Palestina wordt ontweken.

In juli 1922 stelt de Volkenbond de grenzen van het mandaatgebied Palestina vast, dat bestaat uit het gebied ten westen van de Jordaan. In het oosten ontstaat een mini-staatje: Transjordanië. Het is een kleine concessie aan de Arabieren, verleend door Winston Churchill, waartegen de zionisten zich niet verzetten. In augustus 1929 doen de Arabieren een verwoestende aanval op joodse nederzettingen. Het is aanleiding voor de Mandaatcommissie om de Britten op de vingers te tikken. Hen wordt verweten nalatig te zijn geweest in het nemen van maatregelen om dit bloedvergieten te voorkomen.

Van alle mandaatgebieden hebben op dat moment de Palestijnen geen uitzicht op verzelfstandiging zoals Egypte die krijgt in 1936, terwijl die voor Syrië, Libanon en Transjordanië in 1940 verwacht wordt. Palestina heeft te maken met Arabisch geweld zowel gericht tegen mandaathouder Engeland als tegen de joodse gemeenschap die snel groeit ten gevolge van immigratie veroorzaakt door de naziterreur. Handhaving van de orde in Palestina is geen zaak van de Volkenbond, maar is voor honderd procent de verantwoordelijkheid van de Britten. Zij hebben als mandaathouder niet alleen de verplichting het land te verzelfstandigen, maar moeten ook de zionisten tevreden stellen die immers een thuisland is beloofd in dit gebied. Na de Arabische opstand in 1936 wordt een koninklijke commissie in het leven geroepen die concludeert dat er geen oplossing is voor Palestina waarbij een joodse minderheid ondergeschikt is aan een Arabische meerderheid of andersom. Er is slechts één uitweg, opdeling van Palestina en de voor beide geloofsgemeenschappen heilige stad Jeruzalem onder Brits mandaat stellen.

Uitwerking van dit voorstel neemt jaren in beslag terwijl zowel Arabieren en joden dit plan betwisten en met hun wederzijdse gewelddadigheden de tegenstellingen verscherpen. Begin 1939 worden de leiders van de twee opposanten uitgenodigd voor een conferentie te Londen waar ook vertegenwoordigers aanwezig zijn van Egypte, Saoedi Arabië, Irak, Transjordanië en Jemen. Het blijkt verloren moeite, want alle bemiddelingsvoorstellen worden onmiddellijk door beide partijen de grond in geboord. Dan besluit de Britse regering met een eigen voorstel te komen dat zij ontvouwt in het zogeheten White Paper van mei 1939. Belangrijkste onderdeel van dit voorstel is de stelling dat het mandaatgebied omgezet moet worden in een zelfstandige staat die noch Arabisch, noch joods is, maar Palestijns. Daaraan is de voorwaarde verbonden dat de Arabische bewoners van het land niet een minderheidsgroep mogen worden ten gevolge van joodse immigratie. Een in omvang beperkte immigratie zou dan gedurende vijf jaar kunnen worden voortgezet wat het bevolkingsaandeel van de joden op een derde van het totaal brengt. Daarna stopt de immigratie, behalve als de Arabieren ermee akkoord gaan.

Ook dit voorstel kan de goedkeuring van Arabieren en joden niet wegdragen. De Britten verzoeken vervolgens om advies van de Mandaatcommissie van de Volkenbond. De commissie uit kritiek op het White Paper en acht het stoppen van de immigratie niet wenselijk. Die mening wordt bestreden door Malcolm MacDonald, de toenmalige minister voor Koloniale Zaken, die het Paper verdedigt, maar niet kan voorkomen dat de Mandaatcommissie teruggrijpt op het idee van opdeling. De Britse regering is er fel op tegen terwijl opdeling van Palestina favoriet is bij het publiek. Bedoeling is dat de Raad van de Volkenbond zich erover buigt, maar voordat deze bijeenkomt breekt de Tweede Wereldoorlog uit. Dat betekent het einde van de bemoeienis van de Volkenbond met de Palestijnse kwestie.