De Volkenbond en de Wereld Ontwapeningsconferentie (1932-34)

Het idee dat ontwapening leidt tot vrede en veiligheid en bewapening dus wel moet leiden tot oorlog, is een opvatting die na de Grote Oorlog breed gedragen wordt. De Amerikaanse president Woodrow Wilson schenkt er aandacht aan in zijn Veertien Punten en het ligt aan de basis van het Handvest van de Volkenbond. In 1932 begint na eindeloos vijven en zessen de Wereld Ontwapeningsconferentie die uitloopt op een faliekante mislukking. De grote mogendheden ontketenen een ongekende wapenwedloop.

De conferentie van Washington

De architecten van de Volkenbond moeten aan het begin van de jaren twintig machteloos toezien dat landen als de Verenigde Staten, Groot-Brittannië en Japan uitgaven voor hun maritieme strijdkrachten opschroeven en Frankrijk niet staat te trappelen om te ontwapenen, evenmin als de Italianen wanneer in 1922 Mussolini de macht overneemt. Landen als Turkije en Rusland zijn onberekenbare factoren als het gaat om ontwapening. De Volkenbond roept enkele commissies in het leven, in 1920 wordt het Permanente Ontwapeningscomité samengesteld uit hoge officieren van de grote mogendheden, gevolgd in 1921 door de Tijdelijke Gemengde Commissie waarin naast militairen ook civiele experts zitting hebben. Het zijn echter niet deze commissies, maar de Verenigde Staten die als eerste een initiatief ontplooien. Bij ontwapening, zo luidt de redenering der Amerikanen, snijdt het mes van twee kanten. Inhoud wordt gegeven aan de breedgedragen gedachte van ‘nooit meer oorlog’ om ruimte te scheppen voor een wereld waarin de vrijhandel bijdraagt aan vrede en welvaart. Maar ook zal ontwapening de zware financiële druk op de diverse landen verminderen, een prettige bijkomstigheid.

Tegen deze achtergrond wordt op Amerikaanse bodem de Conferentie van Washington gehouden die duurt van november 1921 tot begin februari van het jaar daarop. Op uitnodiging van de Amerikaanse president Warren Harding komt een aantal landen bijeen die belangen hebben in de Pacific (te weten de vijf grote mogendheden Verenigde Staten, Engeland, Frankrijk, Italië en Japan, aangevuld met China, Nederland, België en Portugal) om afspraken te maken over de mogelijke beperking van de gezamenlijke maritieme macht in de Stille Oceaan. Rusland wordt voor deze besprekingen niet uitgenodigd.

Tekenend voor de verschuiving van de machtsverhoudingen is dat deze conferentie niet in Europa, maar in de Verenigde Staten plaatsvindt. Engeland kan het maar nauwelijks verkroppen dat uit de Amerikaanse uitnodiging niet blijkt dat het land toch wel een andere status heeft dan landen als Frankrijk of Japan. Omdat de Britten hechten aan een goede relatie met de Verenigde Staten en hun strategische belangen zwaar wegen, slikken zij deze vernedering en schuiven aan aan de conferentietafel.

De Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Charles Evans Hughes, schotelt de aanwezigen direct een concreet plan voor dat tot doel heeft oorlogsvoering op de wereldzeeën voor de nabije toekomst uit te sluiten. Aan de bouw van grote oorlogsschepen moet paal en perk worden gesteld en er dient een verhouding tussen de tonnages van de Amerikaanse, Britse en Japanse slagschepen en slagkruisers te worden aangehouden van 10:10:6. Schoorvoetend verklaren Engeland en Japan zich in principe te kunnen vinden met de voorstellen, maar gehakketak over de details zorgt nog wekenlang voor een ruzieachtige sfeer. Uiteindelijk kondigen de Britten aan om af te zien van de bestelling van vier moderne slagschepen, wat hen een behoorlijke besparing oplevert, maar wel pijn doet, omdat zij daarmee gedeeltelijk afstand doen van hun hegemonie over de wereldzeeën. Japan ziet ook brood in besparingen en toont zich verheugd om naast Amerika en Engeland te worden erkend als maritieme grootmacht. Voor Frankrijk is het een bittere pil om genoegen te moeten nemen met het spelen van de tweede viool, maar het kan geen kant uit vanwege de publieke opinie in eigen land en zijn afhankelijkheid van Amerika als financier van de wederopbouw van het land en strijdkrachten.

In het Vlootverdrag van Washington van 6 februari 1922, dat wordt ondertekend door de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Italië, en Japan, worden niet alleen afspraken gemaakt over de omvang van de maritieme strijdmachten, maar wordt ook overeengekomen dat Engeland en Japan gaan samenwerken aan de opstelling van een pact dat voorziet in vreedzame arbitrage van geschillen in het Pacifische gebied. Ook wordt door alle aanwezigen het zogeheten Negen partijenverdrag getekend dat geacht wordt de Opendeurpolitiek te bevorderen, bedoeld om handel met China mogelijk te maken waarbij elk betrokken land gelijke rechten heeft.

Voorbereidingen voor de Wereld Ontwapeningsconferentie

Geïnspireerd door dit succes waarbij de Verenigde Staten hun goede wil hebben getoond, lanceert de Tijdelijke Gemengde Commissie een eerste plan tot ontwapening in de vorm van het Plan Esher, vernoemd naar Lord Reginald Esher uit Engeland die naar analogie van wat Washington betekende voor de maritieme strijdkrachten, een ontwerp op tafel legt voor een aanzienlijke reductie van de landstrijdkrachten.

In de wetenschap dat wapenreductie voor Frankrijk een heel teer punt is gegeven haar angst voor een nieuwe oorlog, gunt Esher het land een bevoorrechte positie als sterkste militaire macht in Europa door een relatief geringe ontwapeningsopdracht. Het plan krijgt geen enkele steun, behalve dan van de Fransen en verdwijnt nog voor het er discussie wordt gesteld in de bureaulade. Duidelijk is dat er grote verschillen van mening bestaan over ontwapening: eerst ontwapenen waarop vrede volgt of eerst veiligheid en dan ontwapening? De Volkenbond ontwikkelt nu de ontwapeningsstrategie die uiteindelijk uitmondt in de door de Volkenbond in 1923 aangenomen resolutie XIV waarin gesteld wordt dat ontwapening universeel moet zijn en dat landen in ruil voor ontwapening een garantie wordt gegeven voor hun veiligheid. Deze garantie wordt geboden door een verdrag tussen landen die behalve bereid zijn tot ontwapening, ook de verplichting hebben bij te dragen aan collectieve acties in geval een land wordt aangevallen. Helaas blijkt het papier geduldig en leidt de motie tot geen concrete actie.

Pas na de ondertekening van het verdrag van Locarno in 1925 onderneemt de Volkenbond een nieuwe poging en installeert in december van dat jaar de Voorbereidende Commissie voor de Wereld Ontwapeningsconferentie. In deze commissie hebben naast leden van de Raad (dagelijks bestuur) van de Volkenbond nog zes leden van de bond, ook vertegenwoordigers van de Verenigde Staten en – vanaf eind 1927 – van Rusland zitting. Turkije treedt toe in 1928. Voorzitter is de Nederlandse oud-minister van Buitenlandse Zaken, jonkheer Loudon. Oorspronkelijk is het de bedoeling de Ontwapeningsconferentie te laten plaatsvinden in het voorjaar van 1927, maar dat blijkt een illusie. De commissie start haar werkzaamheden in mei 1926 aan de hand van een door de Raad opgestelde lijst van relevante vragen als: Hoe definieer je het begrip wapens? Hoe kun je ze vergelijken? Kun je offensieve wapens onderscheiden van defensieve? Tot hoever kun je gaan met wapenreductie? Kun je volstaan met op regionale schaal bepaalde reducties of is een wereldwijde aanpak noodzakelijk?

De commissie voegt nog twee belangrijke vragen toe aan de lijst van de Raad: Wat zijn de mogelijkheden van internationale controle op de bewapening van individuele landen? Wat te doen aan het gebruik van gifgas als oorlogswapen?

De commissie staat voor een gigantische taak, een taak die een novum is in de menselijke historie. Na zes maanden produceert de commissie een lijvig rapport waarin niet alleen feiten zijn vermeld en suggesties gedaan, maar ook tal van aanvullende vragen worden gesteld en problemen gesignaleerd. Het is vervolgens aan de militaire staven om zich uit te spreken over dit rapport waarna de commissie een agenda kan opstellen voor de conferentie waarvan de datum inmiddels al is opgeschoven naar september 1927. Wanneer de commissie in maart 1927 opnieuw bijeenkomt, presenteren de Britten en Fransen hun eigen ontwerpverdragen als voorbereiding op het werk van de Voorbereidende Commissie en de conferentie zelf. Deze ontwerpverdragen weerspiegelen het verschil in denken over ontwapening tussen beide landen. De Fransen verdenken de Britten ervan hun uiterste best te doen om af te komen van het aangaan van verplichtingen op het gebied van vredeshandhaving en ontwapening, terwijl de Britten er van overtuigd zijn dat het zoveelste pleidooi van de Fransen voor veiligheidsgaranties een dekmantel is om hun militaire dominantie op het continent te kunnen behouden. Het is vooral het Franse standpunt dat weerstand ondervindt bij landen als Italië en de Verenigde Staten die ten ene male weigeren om zich door internationale instanties te laten controleren. Besloten wordt dat de commissie een ontwerpverdrag samenstelt voor de conferentie waarin de punten worden opgesomd waarover een unaniem akkoord is bereikt en die waarover meningsverschillen zijn gebleven.

Er heerst het gevoel dat er vooruitgang is geboekt, maar dan doorkruist een Amerikaans initiatief het werk van de Volkenbond. President Calvin Coolidge, die onder druk staat van elkaar in de haren zittende pressiegroepen – reductie of uitbreiding van bewapening – stelt voor het Vlootverdrag van Washington te verruimen en de mogelijkheden daartoe te laten verkennen door vertegenwoordigers van de vijf maritieme machten tijdens een aparte conferentie. Frankrijk en Italië voelen daar niets voor en zo komt het dat de Verenigde Staten, Engeland en Japan tijdens de zomer van 1927 bijeenkomen in de Three-Power Naval Conference in het gebouw van de Volkenbond die overigens niets te maken heeft met deze conferentie. De conferentie eindigt in een compleet meningsverschil tussen de maritieme staven van de Verenigde Staten en van Engeland. Beide landen hebben er geen idee van hoe in de toekomst hun vloot zou kunnen worden ingezet en beschouwen hun maritieme benodigdheden als iets vanzelfsprekends, iets waarover niet gediscussieerd behoeft te worden. De Britse planning is gebaseerd op de gedachte dat deze nodig is om eigenhandig alle commerciële belangen der Britse zeevaarders op de wereldzeeën te bewaken terwijl de Amerikanen ervan uitgaan dat hun marine uitsluitend opereert vanaf eigen bases.

Voor de Algemene Vergadering van de Volkenbond kan het jaar 1927 als het gaat om ontwapening welhaast als verloren worden beschouwd, wat de Voorbereidende Commissie er niet van weerhoudt haar taken te continueren. Zij komt opnieuw bijeen in maart 1928, dit keer in gezelschap van een Russische delegatie onder leiding van Maxim Litvinov die een plan lanceert voor complete ontwapening. Bevreesd dat dit plan niets meer is dan een propagandastunt tegen de kapitalistische wereld wordt het niet serieus genomen en de commissie is zeker niet van plan om haar eigen ontwerpverdrag in te ruilen voor dat van de Russen, hoe spectaculair het ook klinkt.

Het Kellogg-Briandpact

Locarno vormt met de daarop volgende integratie van Duitsland een mijlpaal in de naoorlogse periode, maar de Weimarrepubliek blijkt een lastige bondgenoot te zijn die voortdurend probeert om het verdrag van Versailles en haar vervolgverdragen onderuit te halen. Er zijn echter meer beren op de weg. Onderhandelingen over een vervolg op de besluiten van de Conferentie van Washington lijden schipbreuk in 1927 en de in 1925 als dictator regerende Mussolini toont openlijk zijn minachting voor de Volkenbond door een overeenkomst te sluiten met Hongarije en dit land van wapens te voorzien, iets dat volgens het verdrag van Trianon uit 1920 strikt verboden is. De Franse minister van Buitenlandse Zaken, Aristide Briand, realiseert zich dat de veiligheid van Frankrijk andermaal op de tocht kan komen te staan en wendt zich tot de Verenigde Staten die eigenlijk niet erop zitten te wachten om een bilateraal non-agressiepact te sluiten met Frankrijk. De Amerikanen vrezen dat dit bij de Britten en Duitsers niet in goede aarde zal vallen, maar Briands ambtgenoot Frank Kellogg realiseert zich dat de Verenigde Staten Frankrijk niet zomaar de deur kunnen wijzen. Daarbij komt dat het goedbedoelde verzoek van de Fransen enthousiast onthaald wordt door de Amerikaanse vredesbeweging. Kellogg weet een oplossing te vinden voor zijn dilemma. Hij stelt de Fransen voor om een overeenkomst te sluiten met een veel bredere basis, een multinationaal pact waarmee de ondertekenaars oorlog afwijzen als instrument van nationale politiek. Om deze zaak niet te compliceren besluit Secretaris-Generaal van de Volkenbond Eric Drummond dat zijn organisatie beter aan de zijlijn kan blijven. Voor hem betekent het Kellogg-Briandpact sowieso winst vanwege het feit dat de Amerikanen daarmee nader komen tot Europa.

Op 27 augustus 1928 ondertekenen 55 landen het Kellogg-Briandpact, wat optimisme teweeg brengt bij vredesapostelen, maar ook ertoe leidt dat sommige landen het pact en het Handvest ontduiken door een illegale oorlog te beginnen zonder formele oorlogsverklaring. Zo valt Japen Mantsjoerije binnen in 1931 en zal vier jaar later Mussolini Ethiopië binnenvallen en veroveren zonder oorlogsverklaring.

Nieuwe pogingen ter voorbereiding van de Wereld Ontwapeningsconferentie

Begin 1929 buigt de commissie zich over een tweede voorstel van de Russen dat geen complete ontwapening behelst, maar een flinke reductie. De wil om hier opnieuw tijd aan te besteden ontbreekt echter. In plaats daarvan zet de commissie de discussie voort aan de hand van haar ontwerpverdrag, een discussie die ruw onderbroken wordt door – alweer – een Amerikaans initiatief, dit keer van president Herbert Hoover. In zijn ogen gaat alles veel te traag. Hij propageert een frisse aanpak waarbij op hoofdlijnen wordt gefocust waarin discussies over technische details niet thuishoren. Hoover is van mening dat flinke voortgang kan worden geboekt op basis van de in het Kellogg-Briandpact gemaakte afspraken. Geen getreuzel meer, wat de overbeladen belastingbetalers willen is een beperking van het kostbare wapenarsenaal. Het is goed bedoeld, maar brengt verwarring en het werk van de commissie geraakt in een impasse. Met de voorbereidingen voor de Ontwapeningsconferentie wordt nauwelijks of geen vooruitgang geboekt.

Vanaf 1925, bij de totstandkoming van het verdrag van Locarno groeit onder de leden van de Volkenbond de hoop dat de verhoudingen tussen Frankrijk en Duitsland, de aartsvijanden uit de Eerste Wereldoorlog, blijvend zullen verbeteren. Duitslands toetreding tot de bond in 1926 lijkt daar de bevestiging van. Maar die hoop begint te vervliegen, ondanks het feit dat reeds in 1930 de geallieerde troepen het Rijnland verlaten, vijf jaar eerder dan in 1919 is bepaald in het vredesverdrag van Versailles en ondanks de versoepeling van de herstelbetalingen middels het Youngplan. Het zijn de de Duitse nationaalsocialisten die zich hevig roeren in het zicht van Rijksdagverkiezingen en via een harde campagne het volk ervan proberen te overtuigen dat alle ellende te wijten is aan de onrechtvaardigheden van het verdrag van Versailles. De herstelbetalingen gaan over de hekel en Duitsland wordt neergezet als een ontwapend, weerloos land omringd door tot de tanden bewapende vijanden. Ook ander partijen mengen zich in dit koor, maar het zijn de nationaalsocialisten die er met de hoofdprijs vandoor gaan en bij de verkiezingen eindigen met 107 zetels als tweede partij achter de sociaaldemocraten die 143 van de 577 zetels in de wacht slepen. Deze ontwikkeling en de gegroeide affiniteit tussen de Italiaanse fascisten en de Duitse nazi’s sterken de Fransen in hun mening dat Duitsland ongeneeslijk agressief is en dat alleen een keiharde politiek dit gevaar kan beteugelen. De ooit door Briand gepropageerde ontspanningspolitiek wordt afgedaan als een pacifistische droom. Veiligheid kan slechts gegarandeerd worden door wapens en sterke bondgenoten.

Het is even voor de Duitse verkiezingen dat de Britse regering toch probeert om de discussie over ontwapening nieuw leven in te blazen. Arthur Henderson, minister van Buitenlandse Zaken in het kabinet geleid door de Labourleider James Ramsay MacDonalds, houdt bij aanvang van de Algemene Vergadering van de Volkenbond in 1930 een pleidooi voor een ontwapeningsverdrag en refereert daarbij aan de ooit door Briand ontwikkelde ideeën voor een verenigd Europa waarmee deze Franse politicus zijn tijd ver vooruit is. Diverse sprekers van het Britse Gemenebest volgen Hendersons spoor en benadrukken dat er geen hoop is op vrede en veiligheid zonder ontwapening. Zij voeren aan dat de Fransen en hun bondgenoten nooit enige poging in het werk hebben gesteld om de afspraken met betrekking tot ontwapening neergelegd in het vredesverdrag van Versailles en in het Handvest van de Volkenbond in te lossen. Daarmee tonen zij begrip voor de Duitse klachten en de dreiging dat bij het niet serieus overwegen van wapenbeperking de Duitsers zich ontslagen voelen van de haar opgelegde verplichting om niet te bewapenen. Frankrijk bestrijdt deze verwijten natuurlijk en het is de vraag of de toespraak van Henderson dezelfde zou zijn geweest wanneer deze na de Rijksdagverkiezingen was uitgesproken.

De Raad van de Volkenbond bepaalt uiteindelijk dat de Ontwapeningsconferentie zal plaatsvinden op 2 februari 1932. Ook zal er dan een nieuwe president van de Raad benoemd worden. Frankrijk schuift als kandidaat voor het presidentschap de Slowaak Beneš naar voren, maar daar zijn Duitsland, Italië en Rusland op tegen. Het wordt Henderson. Als 1931 ten einde loopt, hebben alle belangrijke landen beloofd de ontwapeningsconferentie bij te wonen. Maar eerder al, op 19 september, bereikt de Volkenbond het bericht over het zogeheten Mukden-incident, een treffen tussen Japan en China dat de ouverture is van de oorlog tussen deze landen in Mantsjoerije.

Eerste sessie van De Wereld Ontwapeningsconferentie

Op 2 februari 1932 begint de Wereld Ontwapeningsconferentie, dertien jaar na het einde van de Eerste Wereldoorlog en acht jaar nadat de Algemene Vergadering juni 1925 prikt als wenselijke startdatum. Jaar na jaar amenderen en frustreren de grote mogendheden de conceptverdragen van de Voorbereidingscommissie, met als klap op de vuurpijl wanneer vlak voor de conferentie de Verenigde Staten, Frankrijk en Italië komen aandragen met voorstellen waarmee zij het werk van de Voorbereidingscommissie van tafel vegen en de deelnemers aan de conferentie confronteren met materiaal dat zij tevoren niet hebben kunnen bestuderen. Maar er staan meer hindernissen op de weg: het conflict in het Verre Oosten dat op dat moment zijn hoogtepunt nadert, het snel groeiende agressieve nationalisme in Duitsland en de economische crisis die sinds het jaar ervoor de wereld in zijn greep heeft. Er heerst een nerveuze stemming, maar iedereen beseft dat de algemene wens om tot wapenreductie te komen en de claim van Duitsland van gelijke status niet genegeerd kunnen worden.

Als eerste spreker van de conferentie brengt de Franse delegatie onder aanvoering van minister van Buitenlandse Zaken André Tardieu een nieuw voorstel ter tafel. Hij stelt voor dat alle gevaarlijke wapens als bommenwerpers, gevechtsschepen, zware kanonnen et cetera door de landen die deze in bezit hebben, opzij gezet worden en pas op verzoek van de Volkenbond kunnen worden ingezet. Ook pleiten de Fransen voor instelling van een internationale politiemacht, verplichte arbitrage in geval van conflicten en een efficiënt systeem van sancties. Ten dele nieuw, maar niettemin voortbordurend op het thema dat Frankrijk het meest bezighoudt: een stevig veiligheidssysteem maakt ontwapening mogelijk en niet andersom.

Wat Frankrijk niet aansnijdt is de Duitse kwestie. Volgens de Fransen dient Duitsland zich gewoon te houden aan de in Versailles gemaakte afspraken. De Brit John Simon en Amerikaan Henry Stimson houden een pleidooi voor wat zij noemen: kwalitatieve ontwapening, dat wil zeggen uitbanning van wapens die ontworpen zijn met een duidelijk offensief doel. De Duitser Henrich Brüning herhaalt de Duitse wens tot gelijkheid in status en benadrukt een en andermaal dat gelijkheid bereikt kan worden wanneer andere mogendheden hun wapenarsenaal reduceren. De enige die ronduit pleit voor ontwapening is de Rus Litvinov en, als dat niet haalbaar is, voor uitbanning van de meest agressieve wapens. Na drie weken van discussie lijken de Britten, Amerikanen, Russen en Italianen een punt te zijn genaderd dat een overeenkomst met de Duitsers in het verschiet brengt, mits Duitsland zijn eisen niet te hoog opschroeft. Een overeenkomst die achtereenvolgens beperking, reductie en uitbanning van de meest krachtige wapens inhoudt en die kan rekenen op publieke steun en bovendien kostenbesparend is. Met name de steun van de Amerikanen als niet-lid van de Volkenbond is essentieel. En als ook Frankrijk instemt, dan gloort er hoop. Van Japan valt niets te verwachten en als enige tegenstemmer kan dit land de conferentie niet in gevaar brengen. Een eventueel beslissend debat wordt echter opgehouden door de start van de speciale Algemene Vergadering over de Chinees-Japanse kwestie die alle aandacht opeist van de delegaties. In Duitsland worden spannende verkiezingen gehouden die pas op 10 april uitmonden in een nederlaag voor Hitler en Tardieu’s aandacht wordt opgeslokt door binnenlandse aangelegenheden na zijn benoeming tot premier. Pas op 11 april komt de conferentie weer bijeen. De bovenvermelde ideeën van Amerikanen, Britten en Italianen worden door veel andere delegaties warm ontvangen, maar de Fransen liggen dwars. Tardieu werpt een niet te nemen barrière op en blijft bij zijn standpunt: eerst een betere veiligheidsorganisatie en dan pas kan sprake zijn van ontwapening. De conferentie belandt in een impasse.

Dan komen de Duitsers met een initiatief dat een zekere versoepeling inhoudt van hun standpunt, waaronder terugbrenging van de dienstplicht van twaalf tot zes jaar. De Reichswehr zou mogen groeien en Duitsland zou dezelfde wapen mogen kopen als de andere landen, maar verder houdt Duitsland zich aan zijn verplichtingen. Britten, Amerikanen en ook de Italianen kunnen zich daarin vinden en smeken Tardieu terug te keren naar Genève. Maar Tardieu verdwijnt van het toneel na verkiezingen en het duurt nog tot juni alvorens er een nieuwe Franse premier is benoemd. Brüning keert huiswaarts met lege handen. Op 30 mei 1932 presenteert de Duitse president Hindenburg een reactionair kabinet met Von Papen als kanselier waarmee elke hoop op een redelijk Duits standpunt de bodem wordt ingeslagen. De conferentie verzandt in technische haarkloverijen.

Nadat duidelijk is geworden dat ook de nieuwe, socialistische Franse premier Édouard Herriot niet veel voelt voor tegemoetkoming aan de Duitsers, zeker niet aan het nieuwe en onbetrouwbare Duitse kabinet, komt de Amerikaanse president Herbert Hoover met een baanbrekend voorstel. Op 22 juni verklaart hij dat er een doorbraak nodig is. Daarbij gaat hij uit van het Kellogg-Briand pact waarin alle betrokken staten afgesproken hebben zich te zullen beperken tot zelfverdediging en derhalve de conferentie kan besluiten tot beperking van de wapenarsenalen door offensieve wapentuig uit te bannen. Ook wil Hoover een beperking van de overige wapens van 30 procent. Het lijkt een verfrissend voorstel, maar de Fransen gaan direct dwars liggen door erop te wijzen dat Hoover niet rept over het veiligheidsprobleem: wat zouden de Verenigde Staten doen wanneer een land dat Hoovers voorstellen heeft doorgevoerd, plotseling wordt aangevallen door een buurland? Herriot volgt de lijn die Frankrijk steeds heeft bepleit, eerst veiligheidsgaranties en dan pas ontwapening. Dit keer gesterkt in zijn mening vanwege de ontwikkelingen in Duitsland en het Verre-Oosten die, als het gaat om veiligheidsgaranties voor Frankrijk, weinig belovend zijn. Dat alles neemt de wind uit Hoovers zeilen.

Na vijf maanden van debat is de conferentie terug bij af. De kleinere staten zijn furieus. Zij scharen zich achter de Spanjaard Salvador de Madariaga die jarenlang hoofd is geweest van de Sectie Ontwapening van de Volkenbond en een boek heeft geschreven over deze materie. En zo ontstaat er een pressiegroep gebaseerd op de gedachte dat de conferentie slechts resultaat kan boeken wanneer deze het heft in handen neemt en de gewoonte van de grote mogendheden doorbreekt om alles onderling te bedisselen. Maar dit initiatief komt te laat. Knarsetandend gaat de conferentie akkoord met een door de Amerikanen, Britten en Fransen geprepareerde resolutie die niet veel meer inhoudt dan een opsomming van waar men het wel en niet over eens is. Litvinov merkt op:

‘Ik stem voor ontwapening, maar tegen de resolutie.’

Duitsland stemt tegen met de mededeling dat het land zich distantieert van de conferentie zolang zijn recht op gelijke status in Europa niet wordt erkend. Het land neemt geen genoegen met de onderverdeling van de wereld in overwinnaars en overwonnenen. Vanaf dat moment staat de Duitse bewapening in het middelpunt van de belangstelling, want iedereen weet dat Duitsland niet stil zit als het gaat om bewapening, zeker nu al twaalf jaar de overwinnaars hun bewapening kunnen opvoeren zoals het hen dat goeddunkt. De bepalingen in het vredesverdrag hebben hun kracht verloren en op dit moment is het voor de Duitsers zelfs handiger om in de illegaliteit te opereren dan te proberen tot een overeenkomst te komen. Pressie op de Duitsers om af te zien van herbewapening lijkt aan dovemansoren gericht, wat op haar beurt ertoe leidt dat Frankrijk zijn bewapening wil opvoeren. Maar niettemin komen de vier grote Europese mogendheden toch op 11 december met een voorstel waarmee ook de Amerikanen kunnen leven. Essentie ervan is dat Duitsland gelijke rechten bezit binnen een systeem dat veiligheid biedt aan alle landen en dat de ontwapeningsclausules uit het vredesverdrag van Versailles vervangen worden door een toekomstige overeenkomst. Tweede belangrijke punt is dat alle Europese staten bevestigen dat zij nooit hun meningsverschillen met geweld zullen oplossen. Voor Duitsland is dit voldoende om terug te keren naar de conferentie die wordt verdaagd tot eind januari 1933 in de wetenschap dat zij voorlopig is geëindigd met iets waarmee zij beter had kunnen beginnen.

Tweede sessie van de Wereld Ontwapeningsconferentie

Wanneer de Ontwapeningsconferentie eind januari 1933 opnieuw bijeenkomt worden de beraadslagingen overschaduwd door het naar elkaar toegroeien van Hitler en Mussolini en de dreigende herbewapening van Duitsland. Vooral dat laatste is Frankrijk een gruwel. Handhaving van zijn militaire overwicht tegenover de Duitse overmacht aan menskracht en industriële middelen blijft voor de Fransen de hoogste prioriteit. Dat Frankrijks afhoudende politiek jegens Duitslands gelijkstelling wellicht heeft bijgedragen aan de opkomst van Hitler is een gepasseerd station. De Britten doen een poging om zowel Fransen als Duitsers tevreden te stellen met een voorstel dat neerkomt om vervanging van de bepalingen van Versailles door die van een nieuwe overeenkomst. Daarin komen de beperkingen van het Duitse wapenarsenaal plus die van andere mogendheden, met het vooruitzicht dat binnen een periode van vijf jaar sprake is van gelijkwaardige militaire kracht voor alle mogendheden. Uitzondering is Rusland dat een grotere legermacht wordt toebedacht. Daarnaast voorziet het voorstel in controle door middel van een Permanente Ontwapeningscommissie.

De Britten geven geen expliciete verzekering van Engelse steun aan Frankrijk in geval van nood, maar verwijzen naar het Kellogg-Briandpact dat ondertekend is door de Verenigde Staten die zich daarmee verplichten met de andere ondertekenaars maatregelen te treffen in geval het pact geschonden wordt. Het is een knap stukje werk dat op 16 maart hoogst persoonlijk door de Britse premier Ramsay MacDonald aan de conferentie wordt gepresenteerd, maar het ontmoet geen bijval. Wel wordt dit nieuwe ontwerp voor een overeenkomst gezien als goede basis voor verder overleg en de conferentie wordt voor een maand verdaagd.

Gedurende die periode worden de vooruitzichten er niet beter op, vooral vanwege de weer de kop opstekende oorlogszucht van het Duitse publiek. Dat maakt de Britten wat terughoudender wat betreft promotie van hun plan en het is Mussolini die in het gat springt met het alternatieve voorstel voor een Vier-Mogendhedenpact tussen Engeland, Frankrijk, Duitsland en Italië waarmee deze landen zich verplichten tot het handhaven van de vrede, de bereidheid moeten hebben om eerder gerealiseerde verdragen te herzien, Duitsland geleidelijk aan gelijke rechten te geven en gelijk op te gaan in de behandeling van alle economische en politieke kwesties, inclusief die in de sfeer van het koloniale beleid. Duitsland is enthousiast, de Britten tonen zich positief en de Fransen zijn achterdochtig vooral als zij zich realiseren wat herziening van eerdere verdragen en groei van de Duitse macht kan betekenen voor Polen en de Kleine Entente, een verbond gesloten in 1921 tussen Tsjecho-Slowakije, Joegoslavië en Roemenië. Deze landen reageren dan ook als door een wesp gestoken. Duidelijk is dat het Italiaanse plan de bestaande verhoudingen binnen Europa en de Volkenbond in duigen doet vallen. Frankrijk bevindt zich in een spagaat: moet het de toorn van Mussolini opwekken of dat van de geallieerden door het af te wijzen? Om dat te omzeilen slijpen zij de scherpe kantjes af van het plan van Mussolini waardoor iedereen tevreden wordt gesteld, behalve Polen, dat niet akkoord kan gaan met een overeenkomst tussen een gezelschap grootmachten waar het geen deel van uitmaakt. De herziene overeenkomst wordt getekend te Rome op 8 juni 1933, maar als Duitsland vier maanden later de Volkenbond de rug toekeert gaat elke mogelijkheid tot effectuering ervan in rook op.

Intussen waarschuwt de nieuwe president van de Verenigde Staten, Franklin Delano Roosevelt, ervoor de Ontwapeningsconferentie niet te laten mislukken. Hij houdt een pleidooi voor het Britse plan en laat dat vergezeld gaan van een verklaring dat de Verenigde Staten zich nauwkeurig zullen houden aan de bepalingen van het Kellogg-Briandpact en een eventueel besluit van de Volkenbond om op te treden in geval van schending van het pact door een agressor, volledig zal ondersteunen. Maar ook deze verzekering van Amerikaanse kant komt rijkelijk laat. Hitler, die zich realiseert dat hij niet te hard van stapel moet lopen en de Britten en Amerikanen niet helemaal van zich wil laten vervreemden, accepteert het Engelse concept-voorstel als basis voor verdere bespreking. Niet dat de Duitse omarming van het voorstel veel effect heeft, want Japan en Frankrijk blijven sputteren en wat een steeds belangrijker rol gaat spelen is dat de publieke druk op ontwapening afneemt. Begin juni is het duidelijk dat er geen enkele voortgang is geboekt. Toch onderneemt Henderson opnieuw een poging de grote mogendheden op één lijn te krijgen in de mening – die hij niet publiekelijk uit – dat het beter is om een akkoord met Duitsland te sluiten dan toe te moeten geven dat de conferentie mislukt is. Want mislukking geeft de Duitsers alle ruimte tot herbewapening. Hij hecht eraan dat er op zijn minst een instantie gecreëerd wordt die kan optreden als controleur op bewapening, zoals het Britse voorstel inhoudt. Dat is beter dan niets. Maar de Fransen zijn niet te vermurwen.

Toch doen ook zij een lijmpoging door een – ingewikkeld – amendement in te dienen op het Britse plan. Dit voorziet in handhaving van de verplichting van ontwapening zodat op termijn evenwicht ontstaat tussen Duitsland en de anderen, maar dit proces op te rekken tot acht jaar in plaats van vijf. Deze acht jaar zou verdeeld moeten worden in twee periodes van vier. Gedurende de eerste periode is er geen sprake van ontwapening en groei van het Duitse wapenarsenaal en wordt de Permanente Ontwapeningscommissie in de gelegenheid gesteld te laten zien dat zij effectief de omvang van de bewapening van alle landen, inclusief Duitsland, kan monitoren en controleren. Voor Duitsland is dit onacceptabel om de eenvoudige reden dat het veel minder attractief is dan het Britse plan en het Duitsland nog weer eens jarenlang een tweede viool laat spelen in het Europese orkest. Hitler maakt handig gebruik van de situatie door zich te profileren als de man die de Duitse natie aaneen kan smeden. Hij stuurt een bericht naar de conferentie waarin hij stelt dat de deelnemers nimmer enige wil hebben getoond om Duitsland gelijke rechten te gunnen en kondigt aan dat daarom de Duitse delegatie de vergadering zal verlaten. Iets later deelt hij mede dat vanwege de vernederingen die Duitsland heeft moeten ondergaan het land de Volkenbond vaarwel zegt.

Desillusie heerst alom en het is duidelijk dat er vanaf dat moment geen sprake meer zal zijn van ontwapening, maar juist het tegendeel zal plaatsvinden. Geen reductie van wapentuig, maar uitbreiding ervan is nu het parool. Alle hoop wordt definitief de bodem ingeslagen wanneer blijkt dat de Duitse begroting voor het jaar 1934-35 voorziet in een stijging van het bewapeningsbudget van 90% ten opzichte van het jaar ervoor. Frankrijk laat weten dat Duitsland het recht in eigen hand heeft genomen en dat de Fransen zich nu volledig gaan concentreren op hun eigen veiligheid. De conferentie sleept zich voort tot 11 juni 1934 en gaat uiteen in de wetenschap dat het onwaarschijnlijk is dat er ooit een vervolg komt. De bewapeningswedloop gaat nu in volle vaart vooruit.

~ Willem Peeters

Meer artikelen over de Volkenbond
Ook interessant: Berlijn, 1933 – Geen weg terug meer