De moeizame start van de Volkenbond

Nooit meer oorlog! Dat is de hartenkreet van de 28e Amerikaanse president Woodrow Wilson als de Eerste Wereldoorlog ten einde loopt. Hij vecht voor zijn ideaal: de creatie van een Bond der Volkeren waarmee een eind gemaakt zal worden aan de machtspositie van de grote Europese mogendheden die elkaar al eeuwen de tent uitvechten. Wilson slaagt in zijn opzet, maar dat gaat niet zonder slag of stoot en het wordt geen onverdeeld succes.

Vredesverdragen van Versailles

De inzet van Amerikaanse troepen doet het Duitse leger in 1918 bezwijken en de Eerste Wereldoorlog eindigt met een wapenstilstand op 11 november van dat jaar. Of is het de Spaanse griep, meegenomen door de soldaten uit Amerika, die het Duitse leger de nekslag toebrengt? Een griep die een van de grootste pandemieën ooit veroorzaakt en meer dodelijke slachtoffers maakt dan de beide wereldoorlogen samen? Europa ligt aan diggelen en de machtsverhoudingen zijn gewijzigd. Waar voorheen de grote rijken van Engeland, Frankrijk, de keizerrijken van Duitsland en Oostenrijk, het tsarendom van Rusland en het Ottomaanse imperium de macht delen, zijn het nu de overwinnaars Engeland, Frankrijk en natuurlijk de Verenigde Staten die de dienst uitmaken.

Het is 28 juni 1919. In de spiegelzaal van het kasteel van Versailles wordt het vredesverdrag getekend dat de geallieerden sluiten met verliezer Duitsland. Daarmee wordt de Eerste Wereldoorlog, de Grote Oorlog, formeel beëindigd. Daarna volgen nog vier aanvullende verdragen tussen de geallieerden en de bondgenoten van Duitsland: het Verdrag van Saint-Germain met Oostenrijk op 10 september 1919, het Verdrag van Neuilly-sur-Seine met Bulgarije op 19 november 1919, het Verdrag van Trianon met Hongarije op 4 juni 1920 en het Verdrag van Sèvres met het Ottomaanse Rijk op 10 augustus 1920. Met al deze verdragen zijn de Europese bordjes verhangen. Niet alleen de Duitse en Oostenrijkse keizerrijken zijn als machtsfactoren van de kaart geveegd, maar ook het Ottomaans sultanaat, ooit in Europa een vooraanstaande speler, bestaat niet meer. En bovenal: de Verenigde Staten treden aan als nieuwe heerser op het politieke wereldtoneel, een rol die Engeland en Frankrijk zich tot dan toe als enigen hadden aangemeten. En Rusland? Het rijk van de tsaren is al voor Versailles omgetoverd in een communistisch bolwerk dat in de jaren erna met het uitdragen van haar ideologie grote invloed heeft op de verhoudingen binnen de Europese linkse bewegingen.

Nieuwe wereldorde

Woodrow Wilson is vastbesloten. Hij, de Amerikaan die door zijn inzet de geallieerden aan de overwinning heeft geholpen, zal een nieuwe wereldorde scheppen. In zijn visie, neergelegd in de zogeheten Veertien Punten legt hij de nadruk op de volgende onderwerpen: vrijhandel, wapenbeperking, vrijheid van zeescheepvaart, het zelfbeschikkingsrecht en de oprichting van de Volkenbond als internationaal vredesbewaker. Daarnaast bevatten de Veertien Punten richtlijnen voor de herziening van grenzen. Wilson heeft zich door de inzet van Amerikaanse troepen in de Grote Oorlog een ongekende populariteit verworven. Bij aankomst in Europa om deel te nemen aan de vredesonderhandelingen, wordt hij door enorme menigten toegejuicht, de redder van de Europese beschaving is gearriveerd. Robert Lansing, de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, heeft bedenkingen. Hij vindt dat Wilson beter thuis kan blijven, op afstand, zoals de Japanse keizer die een afgevaardigde stuurt. Maar Wilson vertrouwt alleen op zichzelf, zeker als het gaat om de Volkenbond, zijn grote ideaal waaraan alles ondergeschikt is. De verantwoordelijkheid voor de totstandkoming van de Volkenbond laat hij niet aan anderen over.

Voor Wilson zijn: ‘Nooit meer oorlog’, verzoening, het vooruitkijken naar de toekomst, het afbouwen van het in zijn ogen onrechtvaardige kolonisatiebeleid, leidende principes. Maar zover zijn zijn medespelers nog lang niet. Om te beginnen is er de onverzettelijke premier van de Franse republiek, Georges Clemenceau, die vanwege zijn vasthoudendheid zich de bijnaam ‘De Tijger’ heeft verworven. Voor hem speelt eigenlijk maar één ding en dat is te voorkomen dat Duitsland opnieuw een bedreiging zal kunnen gaan vormen voor Frankrijk.

Clemenceau eist niet alleen de teruggave van Elzas-Lotharingen (dat sinds de door de Duitsers gewonnen Pruisisch-Franse oorlog van 1870-1871 onderdeel uitmaakt van het Duitse keizerrijk) met zijn rijkdommen aan grondstoffen. Hij claimt ook de kolenmijnen van het Saarbekken, het grotendeels ontmantelen van het Duitse leger, de bezetting van het Rijnland en een enorm bedrag aan herstelbetalingen. Duitsland dient in de ogen van Clemenceau gewoon gedegradeerd te worden tot een tweederangs natie die geen rol van betekenis meer kan spelen op het wereldpodium. Een definitieve onthoofding van de aartsvijand.

Derde hoofdrolspeler is de Engelse premier David Lloyd George, die zich tegenover Duitsland veel milder opstelt dan zijn Franse collega. Maar Engeland grenst niet aan Duitsland en ziet dat land ook niet als een permanente bedreiging zoals Clemenceau dat doet. Voor Engeland tellen andere belangen. Belangen die verband houden met de instandhouding en mogelijk zelfs uitbreiding van het Britse wereldrijk en invloedssfeer. Met lede ogen aanschouwt Lloyd George het opkomen van de Verenigde Staten als wereldspeler. De positie van Engeland als heerser over de wereldzeeën is in gevaar. En hoewel de geallieerden eensgezind zijn in hun mening dat de Duitse vloot ontmanteld moet worden, steekt de machtsstrijd tussen de Britten en Amerikanen over de controle van de oceanen als een angel in hun verhoudingen tijdens de vredesonderhandelingen.

Tenslotte is er de Italiaanse premier, Vittorio Emanuele Orlando die in de schaduw staat van zijn minister van Buitenlandse Zaken, Sidney Sonnino. Laatstgenoemde spreekt vloeiend Engels, in tegenstelling tot zijn premier, en toont zich een vaardig onderhandelaar. Voor Italië staat de grensafbakening met Oostenrijk-Hongarije centraal evenals de beheersing van de Adriatische kust. Hun eisen omtrent dit gebied brengt de Italianen in conflict met Wilson die zoveel mogelijk vast wil houden aan het principe van het zelfbeschikkingsrecht en met dat recht in strijd zijnde gebiedsuitbreidingen zoals de Italianen dat wensen niet kan accepteren.

Tegen deze achtergrond begint de zogeheten Raad van Vier op 18 januari 1919 aan de vredesondehandelingen in Parijs die op 28 juni uitmonden in de ondertekening van een meer dan vijfhonderd pagina’s tellend verdrag. Een verdrag dat door Duitsland ervaren wordt als de ultieme vernedering. Als de marginalisering van het land met de meeste inwoners van alle landen in Europa, een land dat kennelijk niet meer mag meetellen.

Oprichting van de Volkenbond

Het idee om een Volkenbond op te richten is al tijdens de oorlog geboren. Wilson ziet de Volkenbond als een internationaal instrument voor arbitrage. Een orgaan dat een einde maakt aan de onderlinge na-ijver van de imperialistische landen, de voortdurend kibbelende en vechtende Europese grootmachten. Hij ventileert dit idee voor het eerst op 22 januari 1917 in het congres. De komst van een nieuwe internationale orde acht hij wenselijk, gebaseerd op een Bond van Volkeren. In diezelfde rede spreekt hij ook over een op handen zijnde vrede zonder overwinning. Een jaar later komt het idee terug als onderdeel van zijn Veertien Punten plan. Hij spreekt daarin van…

‘…een algemene associatie van volkeren onder welbepaalde overeenkomsten, ten einde aan grote en kleine staten wederzijds waarborgen te verstrekken van hun politieke onafhankelijkheid en territoriale onschendbaarheid.’

Wilson is betrekkelijk vaag als het gaat om de concretisering van zijn plan. Hij stelt dat het Handvest van de Volkenbond niet knellend mag zijn, geen dwangbuis. Het is in zijn ogen een machtsmiddel dat ingezet kan worden naar gelang de omstandigheden. Engeland hoopt dat de Volkenbond haar strategische relatie met de Verenigde Staten zal versterken, maar Frankrijk is bang dat deze samenwerking zal gaan overheersen en daardoor Europa als een onafhankelijk machtscentrum verdwijnt. Ook bestaat de vrees dat Engeland en de VS zich zullen terugtrekken in een isolement en Frankrijk er op het continent alleen voor komt te staan. Clemenceau is sceptisch:

‘Ik hou van de Volkenbond, maar geloof er niet in.’

Over de samenstelling van de bond ontstaat veel discussie. Moet er een Algemene Vergadering komen met daarboven een Raad, en zo ja, wie moeten er dan in die Raad zitten? De overwinnaars: Verenigde Staten, Groot-Brittannië, Frankrijk, Italië en Japan, of deze vijf landen aangevuld met nog andere? Wel is duidelijk dat de vijf overwinnaars een belangrijke en leidende rol zullen spelen. Zij hebben tijdens de oorlog al geopereerd als een Volkenbond avant la lettre. Natuurlijk rijst ook de vraag wie er lid mag worden van de Volkenbond. In zijn eerste voorstel heeft Wilson criteria gehanteerd als: ‘Landen met een regering van en door het volk’ en daarna ‘met een regering die verantwoording schuldig is aan het volk’. Sluit dat sommige monarchieën uit? En in hoeverre moet een land zelfbestuur hebben? Kan een land als India ook lid worden? Wilson blijft vaag, hij vindt dit allemaal details die later kunnen worden ingevuld. Moeilijk haalbaar lijkt het voorstel rond arbitrage. In geval er een geschil rijst tussen leden van de Volkenbond, dan zal de bond daarover een uitspraak doen en als een van de betrokken partijen zich niet wil neerleggen bij het resultaat van de arbitrage, dan kan de Raad voorstellen om tot sancties over te gaan, economische of desnoods militaire.

Op 14 februari 1919 ligt er een ontwerp voor een Handvest van de Volkenbond op tafel. Belangrijke bepalingen zijn dat het einddoel van de ontwapening zal worden vastgesteld met aandacht voor de specifieke geografische positie van elk land, dat de grootte van de krijgsmacht die elk land mag hebben zal worden vastgesteld door de Raad, dat de territoriale integriteit en bestaande politieke onafhankelijkheid van alle staten wordt geëerbiedigd en dat niemand een oorlog mag beginnen voor het conflict ter arbitrage te hebben voorgelegd. Er staan ook voornemens in het Handvest zoals de oprichting van een permanent Internationaal Gerechtshof, dat in 1922 te Den Haag zal worden gevestigd. Het grote doel van de Volkenbond blijft echter ‘nooit meer oorlog’, alle conflicten dienen te worden opgelost door middel van onderhandelingen.

De ongeloofwaardigheid van Wilson

Op het laatste nippertje doemen er nog twee problemen op. Het eerste is de vraag of de Volkenbond niet een bedreiging zal kunnen vormen voor de zogeheten Monroedoctrine, het fundament van de Amerikaanse politiek ten opzichte van Latijns-Amerika en die elke bemoeienis vanuit Europa met deze politiek afwijst. Na veel getouwtrek weet Wilson een aanvulling door de strot van zijn collega’s te duwen die inhoudt dat het Handvest van de Volkenbond niets mag bevatten dat internationale afspraken – zoals de Monroedoctrine – kan doorkruisen. Tweede hobbel is de Shandongkwestie, het geschil tussen China en Japan over wie het beheer toekomt over het Chinese schiereiland Shandong, sinds 1898 in Duitse handen en in 1914 bezet door de Japanners. Wilson beseft heel goed dat Japan geen rechten kan laten gelden op Shandong en dat het gebied de Chinezen toebehoort, maar de Japanse diplomaten spelen het spel handig door te dreigen het Vredesverdrag van Versailles niet te zullen ondertekenen. Zij hebben nog een ander ijzer in het vuur en dat is de eis om in het Handvest voor de Volkenbond een clausule op te nemen over rassengelijkheid. Een eis die de Britten bijna in paniek brengt en de nodige publieke belangstelling wekt. Het verzet van de Britten is heftig en vooral van de Australische premier die gruwt van de gedachte dat afgeweken wordt van het idee van Australië als blanke natie.

De Amerikaanse onderhandelingsdelegatie ziet geen enkele reden om aan de verlangens van Japan met betrekking tot Shandong tegemoet te komen, maar Wilson gaat door de pomp. Zijn angst dat de Japanners het Handvest van de Volkenbond niet zullen tekenen en dat daarmee zijn belangrijkste wens niet in vervulling zal gaan, heeft de overhand. Tot afgrijzen van minister Lansing geeft Wilson toe aan de Japanners en laat hij de Chinezen in de kou staan. Het is zeer waarschijnlijk dat tijdens het geheime overleg over deze kwestie de Japanners hebben toegezegd niet moeilijk te zullen doen over de clausule over rassengelijkheid. Die eis gaat uiteindelijk van tafel.

Op 11 januari 1920 krijgt Lansing zijn congé. Per brief vraagt Wilson hem zijn ontslag in te dienen, want naar zijn mening wijkt de visie die Lansing heeft te veel af van het door de president gewenste beleid. Daarbij refereert Wilson aan de kritiek die Lansing heeft geuit tijdens de vredesonderhandelingen in Parijs en dan met name op de wijze waarop de president van de Verenigde Staten de Volkenbond vorm heeft gegeven. De kritiek van Lansing, opgetekend in een persoonlijk verslag, is dan ook niet mals. Volgens hem heeft Wilson helemaal niets kunnen realiseren van zijn idealen. De Volkenbond zoals die is ingericht doet geen recht aan het principe van gelijkwaardigheid van de naties die samen de bond vormen. Net als vroeger beheersen de grote mogendheden het toneel. Tweede punt van kritiek betreft de mening van Wilson dat de Volkenbond zo nodig geweld dient te gebruiken om een conflict op te lossen. Dat staat haaks op de wens tot ontwapening en druist in tegen de Amerikaanse constitutie die stelt dat niemand anders dan het Amerikaanse congres kan bepalen of het land in oorlog gaat. Het is op dit punt dat Wilson de thuiswedstrijd verliest en de senaat tegen zich krijgt. De Verenigde Staten worden geen lid van de Volkenbond. Maar er is meer. Lansing laat ook geen spaan heel van Wilsons geheimzinnige gedoe in Parijs. Geheim overleg is schering en inslag. De in de Veertien Punten bepleite onthouding van geheime diplomatie wordt volgens Lansing door de president met voeten getreden. Tenslotte is er de weinig consequente toepassing van het zelfbeschikkingsrecht. Wilson heeft daar volgens Lansing, als niet-jurist te weinig over nagedacht, waarmee Lansing aangeeft dat Wilsons afkeer van juristen zoals Lansing welhaast zeker een rol heeft gespeeld bij het negeren van diens opvattingen tijdens de vredesonderhandelingen.

Het begin: de voorzichtige aanpak van Drummond

De Volkenbond die tweeënveertig ‘founding-members’ telt^*, begint zijn werkzaamheden niet in Genève zoals bepaald in het Handvest, maar betrekt een voorlopige huisvesting in Londen. Het duurt tien maanden voordat de verbouwing van het Hotel National nabij het meer van Genève gereed is en tegen die tijd hebben veel medewerkers er eigenlijk helemaal geen zin in om te verkassen naar het in hun ogen provinciale Zwitserland. Het hotel is voor het bedrag van 5,5 miljoen frank overgegaan in handen van de Volkenbond en beschikt over tweehonderd kamers, voorlopig meer dan genoeg. Vreemd is dat er geen geschikte vergaderruimte aanwezig is voor de zittingen van de Algemene Vergadering, maar daar biedt de gemeente een oplossing voor: de Salle de la Réformation, een uit 1867 daterend conferentieoord waar de Algemene Vergadering van de Volkenbond in de jaren twintig bijeenkomt. Als in 1927 Duitsland lid wordt van de Volkenbond en de suggestie doet om naar Wenen te verhuizen, geven de afgevaardigden te kennen liever een nieuw gebouw te willen neerzetten vlak naast het Hotel National, ondanks dat velen van hen best willen blijven vergaderen in de enigszins onooglijke, maar volgens hen zo knusse Salle de Réformation. De nieuwbouw, die pas in 1936 helemaal klaar is wordt deels gefinancierd door John D. Rockefeller, een indicatie dat veel Amerikanen de Volkenbond en warm hart toedragen ondanks het feit dat de Verenigde Staten er geen lid van zijn.

De Volkenbond bestaat uit de Algemene Vergadering, de Raad als dagelijks bestuur en het Permanent Secretariaat. Tot Secretaris-Generaal van de bond wordt sir Eric Drummond benoemd, een wat afstandelijke hoge Britse ambtenaar. Hij is van rooms-katholieke huize en duidelijk anticommunistisch, maar bovenal overtuigd van het belang van internationale samenwerking. Eerder zijn diverse vooraanstaande politici gepolst zoals de Griekse premier Eleutherius Venezilos, president Wilson en de Tsjechische president Thomas Masaryk, maar die hebben niet toegehapt. In zekere zin is de benoeming van een relatief onbekende ambtenaar een degradatie van het ambt van hoofd van de Volkenbond en krijgt hij de titel van Secretaris-Generaal en niet die van Kanselier. Natuurlijk is de benoeming van Drummond en die van de Fransman Albert Thomas tot hoofd van de aan de bond gelieerde maar onafhankelijke Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) onderdeel van het gebruikelijke kwartetspel waarin de belangrijke posten keurig verdeeld worden tussen de grote mogendheden. De briljante jonge Franse ambtenaar Jean Monnet wordt Drummonds plaatsvervanger. Weliswaar zijn de Verenigde Staten afgehaakt, maar als tweede plaatsvervanger benoemt Drummand een Amerikaan, Raymond Fosdyck, een overtuigd Wilsoniaan. Bij de verdeling van de andere belangrijke posten komen ook de kleinere landen aan bod. Met deze benoemingen probeert Drummond alle landen zo eerlijk mogelijk te bedelen, maar hij heeft nog een ander oogmerk en dat is dat de diverse hoofden niet alleen leiding geven aan hun sectie, maar ook optreden als verbindingsofficier met hun thuisland. Dat is exact de bedoeling die Drummond heeft met de benoeming van Fosdyck als zijn plaatsvervanger.

Beperkte speelruimte

Door het ontbreken van de Verenigde Staten maken de kleinere, zwakkere landen zich zorgen over de bepalingen in het Handvest die erin voorzien dat een eventuele agressor gezamenlijk wordt aangepakt. Als Amerika deel uitmaakt van een gemeenschappelijk front tegen een agressor, dan zal deze zich wel twee keer bedenken om door te zetten, maar bij het ontbreken van de militaire macht van de Verenigde Staten is dat niet zo zeker en zijn de kleine landen kwetsbaar. Vandaar dat onder aanvoering van Canada geprobeerd wordt om het Handvest aan te passen en de beslissing tot de inzet van militaire eenheden in handen te leggen van de afzonderlijke staten en niet in die van de Volkenbond. Dat lukt slechts gedeeltelijk met het aannemen van een amendement van de Scandinaviërs dat inhoudt dat elk land voor zichzelf mag bepalen of op enig moment sprake is van schending van het Handvest. Begrijpelijk, maar het betekent wel dat sommige landen kunnen afhaken en doet afbreuk aan Wilsons gemeenschappelijk veiligheidssysteem. Van meet af aan is duidelijk dat de speelruimte van de Volkenbond op het internationale toneel beperkt is en dat zij zich het niet kan permitteren om de vingers te branden aan risicovolle zaken. Vertrouwen in de bond dient gebaseerd te zijn op successen.

Drummond gaat omzichtig te werk en bemoeit zich zo weinig mogelijk met zwaarwegende conflicten, zoals die tussen Polen en Rusland, waarbij belangen van de grote mogendheden op het spel staan, belangen die deze landen liever niet toevertrouwen aan de Volkenbond. Voor de oplossing van dergelijke conflicten wordt de Hoge Militaire Raad, door de geallieerden opgericht in 1917, ingezet of de Ambassadeursconferentie die de vijf grote geallieerden in 1919 in het leven riepen. Daarmee staat de Volkenbond buitenspel. Maar dit heeft ook voordelen, want non-interventie betekent dat je geen brokken maakt.

Boek: Vredestichters – De verdragen van Versailles en Parijs 1919

Bronnen ▼

---

Link: Nederlandse vertaling van de Veertien Punten

---

Founding members van de Volkenbond