Als uitvloeisel van de in 1901 door Nederland ingezette ‘ethische politiek’ werd in 1918 in Nederlands-Indië de Volksraad ingesteld. Een echt parlement zou het nooit worden. Ook Indonesiërs die er iets goeds van gehoopt hadden, werden bitter teleurgesteld. In feite was de Volksraad een al heel snel tot mislukken gedoemde staatkundige vernieuwing.
![Koningin Wilhelmina in 1901](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/Koningin-Wilhelmina-320x445.jpg)
…gericht op enerzijds de bestrijding van armoede onder de inheemse bevolking en anderzijds de ontwikkeling van het land in de richting van zelfbestuur onder Nederlandse leiding en naar westers model.
Nederland stond in die benadering destijds niet alleen. Ook andere landen presenteerden hun koloniale beleid als beschavingsmissie. In West-Afrika waren de Fransen begonnen aan een mission civilisatrice (letterlijk beschavingsmissie) en ten aanzien van India voerden de Britten een politiek die bekend werd onder de door schrijver/dichter Rudyard Kipling bedachte term the white man’s burden (de last van de blanke).
Over wat er in Indië moest gebeuren vond al ruim vóór 1901 gedachtenvorming plaats. Die betrof decentralisatie van het bestuur in de kolonie. Er waren ideeën over de vorming van gemeenteraden en regionale raden. Een vertegenwoordigend orgaan op centraal niveau kwam pas in 1891 aan de orde. Toenmalig gouverneur-generaal Cornelis Pijnacker Hordijk (1888-1893) vond dat er een ‘koloniale raad’ moest komen. Die zou moeten bestaan uit de gouverneur-generaal, de Indische departementshoofden, de algemeen gouvernementssecretaris en zeven Europeanen.
![Gouverneur-generaal Pijnacker Hordijk, geschilderd door P. Boudewijnse.](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/Cornelis-Pijnacker-Hordijk-320x478.jpg)
Een adviserende rol
En zo publiceerde de Nederlandsche Staatscourant op zaterdag 6 januari 1917 de ‘WET van den 16den December 1916, houdende nadere wijziging van het Reglement op het beleid der Regeering van Nederlandsch-Indië’. Wat verderop stond waarom het hier gaat.
TIENDE HOOFDSTUK. Van den Volksraad. Artikel 131. Er is een Volksraad. De Gouverneur-Generaal raadpleegt den Volksraad over alle zoodanige onderwerpen als waarover hij het oordeel van den Volksraad wenscht te vernemen.
Complete vrijheid had de landvoogd daarbij niet, want over bepaalde onderwerpen werd hij verplicht te vragen wat de Volksraad ervan vond. Bijvoorbeeld over begrotingen en jaarrekeningen van Indië en over het aangaan van leningen ten laste van de koloniale staat. Wat ook opvalt: de gouverneur-generaal werd wel geacht ‘het oordeel’ van de Volksraad te vragen, maar nergens werd bepaald dat hij daarnaar ook moest handelen. De Volksraad mocht dus adviseren, maar had geen enkele macht.
Op 18 mei 1918 werd de Volksraad in eerste samenstelling plechtig geïnstalleerd. Eerder was bepaald dat de zittingstermijn drie jaar zou zijn en de vergoeding voor de leden 300 gulden per jaar. In zijn openingsrede zei gouverneur-generaal Johan Paul graaf van Limburg Stirum (1916-1921) dingen die opvielen. Hij zag ‘de mogelijkheid eener gulden toekomst’. Wel trapte hij meteen wat op de rem. Van een echt parlement kon volgens hem pas sprake zijn ‘nadat in alle deelen van den archipel de beschaving tot rijpheid zal zijn gekomen’. Het argument dat ze nog niet ‘rijp’ zouden zijn om bestuursverantwoordelijkheid te dragen zouden de Indonesiërs ook in de jaren daarna nog vaak te horen krijgen.
![Opening van de Volksraad in 1918](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/volksraad-indie-1024x832.jpg)
Perspectief op een autonoom Indië
“Doch betreden om niet meer verlaten te worden’’, ging Van Limburg Stirum verder, “is de weg naar het doel waarnaar gestreefd wordt, dat is een verantwoordelijke Regeering in Nederlandsche-Indië zelf die, in samenwerking met den Volksraad, gerechtigd zij tot het nemen van eindbeslissingen over alle aangelegenheden die niet van algemeen rijksbelang zijn.’’ Tegen het einde van zijn rede had de landvoogd het over ‘de weg naar staatkundige en economische zelfstandigheid’.
Zonder een tijdpad te noemen schetste Van Limburg Stirum zo het perspectief van een autonoom Indië, een kolonie die binnen het grotere verband van het Koninkrijk der Nederlanden zijn eigen zaken zou regelen. Daarmee ging hij verder dan regering en parlement in Den Haag hadden bedoeld met de wet die instelling van de Volksraad mogelijk maakte. Dat het niettemin hoop wekte bij vooruitstrevende Indonesische intellectuelen laat zich raden.
Die hoop werd later dat jaar nog flink versterkt. Dat gebeurde op 18 november 1918, toen regeringsgemachtigde D. Talma, naar verluidt nogal nerveus, voor de Volksraad een verklaring voorlas op gezag van de gouverneur-generaal. De cruciale passage was deze:
![Het gebouw van de Volksraad in het Hertogpark in Batavia.](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/gebouw-van-de-Volksraad.jpg)
Een en ander werd bekend als de ‘novemberbeloften’. Van Limburg Stirum overschreed daarmee echter opnieuw de grenzen van zijn bevoegdheden. Politiek Den Haag dacht er in meerderheid anders over. Ook de conservatieve Nederlandse bovenlaag in de kolonie koesterde geheel andere opvattingen. De ‘inlanders eronder houden’ was in die kringen het devies. De geschiedenis ontwikkelde zich dan ook anders dan het vergezicht dat de ethisch-gezinde Van Limburg Stirum had opgeroepen.
![Door Willy Sluiter geschilderd portret van J.H. Carpentier Alting](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/Carpentier-Alting-320x409.jpg)
Toch kwam de minister in 1922 wel met íéts. De Volksraad kreeg het recht van initiatief, van amendement en van petitie. Ook mocht de Volksraad Indische begrotingen voortaan definitief vaststellen. Dat klinkt overigens mooier dan het was. Het betekende dat de Eerste en Tweede Kamer in Den Haag niet meer op allerlei onderdelen aan de Indische begroting mochten sleutelen, maar dat ze die alleen nog per hoofdstuk/departement mochten goedkeuren of verwerpen. De Staten-Generaal hielden dus het laatste woord.
Handige thermometer
![Achmad Djajadiningrat](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2024/10/Djajadiningrat-320x485.jpg.webp)
Intussen was de Volksraad voor de autoriteiten wel handig als thermometer in het achterwerk van de Indische samenleving. Voor de conservatieve gouverneur-generaal Dirk Fock (1921-1926) was dat zelfs de hele staatkundige betekenis van de Volksraad. Op 4 augustus 1924 schreef hij aan de minister van Koloniën dat ‘in het college tot uiting kan komen wat in de verschillende lagen der bevolking leeft’. Handig voor de Indische machthebbers, maar uiteraard niet het echte doel van de Volksraad.
Samenstelling
De Volksraad die in 1918 aantrad, bestond uit 39 personen: 38 gewone leden plus de door de grondwettelijke koning (koningin Wilhelmina dus) benoemde Europese voorzitter. De eerste voorzitter (1918-1919) was Jacob Christiaan Koningsberger. Ook van de 38 gewone leden was de helft benoemd: vijf Indonesiërs en veertien Europeanen plus ‘vreemde Oosterlingen’ (etnische Chinezen en Arabieren). De andere helft van de leden werd gekozen: tien Indonesiërs en negen Europeanen plus vreemde Oosterlingen. Dat kiezen gebeurde door de krachtens de Decentralisatiewet van 1903 ingestelde ‘lokale raden’ (provinciale, regentschaps- en gemeenteraden). In die raden zaten maar zo’n 2.200 mensen, namelijk Europeanen en hoge inheemse ambtenaren, grotendeels zelf niet gekozen, maar benoemd. Al met al waren onder de 38 gewone leden van de eerste Volksraad slechts vijftien Indonesiërs.
![Volksraad-voorzitter Koningsberger](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2024/10/J.C.-Koningsberger-1-304x500.jpg.webp)
Nationalistische verenigingen en partijen
De Volksraad opereerde uiteraard niet in een politiek vacuüm. Zo was op 20 mei 1908 de vereniging Boedi Oetomo (Het Schone Streven) opgericht, waarvan voornamelijk Javaanse ambtenaren lid waren. Het hoofddoel was verheffing van het Javaanse volk door onderwijs en meer invloed op het openbaar bestuur. Boedi Oetomo geldt als de eerste nationalistische organisatie in de kolonie. Nog altijd viert Indonesië jaarlijks op 20 mei Hari Kebangkitan Nasional (de Dag van het Nationale Ontwaken). Vier jaar later volgde de Sarekat Islam (Islamitische Vereniging), opgericht door Javaanse handelaren om hun belangen te behartigen. Deze vereniging zou uitgroeien tot een massabeweging. Haar leider, Raden Mas Haji Oemar Said Tjokroaminoto (in Indonesië nog algemeen bekend als H.O.S. Tjokroaminoto), eiste in juni 1916 democratisering van het koloniale bestuur.
![Logo van Boedi Oetomo](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/Boedi-Oetom.jpg)
![Tjipto Mangoenkoesoemo](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/Tjipto-Mangoenkoesoemo-246x500.jpg)
Het standpunt dat gemodder in de Volksraad tot niets zou leiden en dat nationale onafhankelijkheid klip en klaar als doel moest worden nagestreefd won dus behoorlijk veld. Maar eind jaren twintig en in de jaren dertig gaf de koloniale overheid hard tegengas. Communistisch geïnspireerde opstanden op Java en Sumatra, eind 1926 en in 1927, waren de eerste aanleiding daartoe. De muiterij op marineschip de Zeven Provinciën (1933) als gevolg van een loonconflict maakte de autoriteiten in Batavia er niet milder op. En dan was er ook nog de economische wereldcrisis, in 1929 op de effectenbeurs van Wall Street begonnen, die de Indische economie hard trof en tot toenemende ontevredenheid leidde.
Groeiende kloof
![](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/Gouverneur-generaal-De-Graeff-320x400.jpg)
![Gouverneur-generaal De Jonge, geschilderd door Jan Frank](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/Gouverneur-generaal-De-Jonge-320x393.jpg)
Curieus genoeg bood de zo bekritiseerde Volksraad een lichtpuntje toen Indië in de jaren dertig veel trekken van een politiestaat vertoonde. Zolang ze maar geen kritische standpunten voor eigen rekening namen, mochten journalisten vrijelijk citeren wat leden van de Volksraad zeiden. Voor die leden gold, ook in de gure jaren dertig, binnen de politieke arena van de Volksraad vrijheid van meningsuiting. Alleen nog daar mochten nationalisten hun politieke opvattingen ventileren.
Een afgewezen verzoek
![Soetardjo in 1945](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2024/10/Soetardjo-1.jpg.webp)
Aan Indonesische kant versterkte het de roep om nationale onafhankelijkheid. In 1941, Nederland was door de Duitsers bezet, Indië nog niet door de Japanners, stelde toenmalige gouverneur-generaal Tjarda van Starkenborgh Stachouwer namens het kabinet in Londen alsnog een rijksconferentie in het vooruitzicht – ná de oorlog. Maar toen de Tweede Wereldoorlog voorbij was, hadden de Indonesiërs de wens tot een conferentie al achter zich gelaten. Op 17 augustus 1945 werd de onafhankelijke Republiek Indonesië uitgeroepen.
![A.W.L. Tjarda van Starkenborgh](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/A.W.L.-Tjarda-van-Starkenborgh-320x473.jpg)
…de Volksraad was een advies-college: accoord; maar dat hij nu niet meer dan dat zou zijn, is toch (na de aanpassing van de wetgeving in 1922 en 1925, red.) onmogelijk vol te houden, ook al ligt in het uiterste geval bij conflict tusschen den Gouverneur-Generaal en den Volksraad de beslissing in Nederland.
Invloed?
Van Helsdingen ontkende niet ‘dat de bevoegdheid van den Volksraad een andere is dan van de Staten-Generaal’. Hij stelde zelfs dat dat ‘nog langen tijd onvermijdelijk (zal) zijn’. Maar hij vond dat logisch: zoiets moest groeien. Volgens hem had het Engelse parlement in 1295 ‘belangrijk minder bevoegdheden’ dan de Indische Volksraad in 1928. Ook wees hij erop dat in Nederland pas in 1848 evenwicht tussen kabinet en Staten-Generaal werd bereikt en dat het Nederlandse parlement pas in 1868 ‘overwicht’ kreeg.
In mei 1938, bij het twintigjarig bestaan van de Volksraad, verscheen opnieuw een jubileumboek. Ook toenmalig Volksraad-secretaris C. Th. De Booy schonk daarin aandacht aan ‘veel critiek’. Zeker, er was nog sprake van ‘onvolkomenheden’, aldus De Booy. Maar van de Volksraad werden ‘zijn betekenis en invloed vaak nog onderschat en miskend’. Beoordeling van voorstellen van de Indische regering door de Volksraad als geheel of door individuele leden ‘beïnvloedt, wellicht ten deele onbewust, de Regeering’. De Booy repte over ‘de stille kracht’ van de Volksraad. Daardoor…
…(is) de Regeering meer en meer bij het beramen van maatregelen, derhalve bij voorbaat, rekening gaan houden met het College.
![De Volksraad aan het werk in 1927](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/De-Volksraad-aan-het-werk-in-1927.jpg)
Hij verwierp ‘de ook in den Volksraad verkondigde stelling, dat beslissingen van het College naar believen door de Regeering op zijde worden geschoven’. De Booy noteerde dat vanaf de Volksraadzitting 1927-1928 tot mei 1938 de Indische regering 23 ‘ontwerpen’ (van ordonnanties) had doorgezet hoewel de Volksraad daar anders over dacht. Daartegenover stonden, zo meldde hij, ‘ruim 500 ontwerpen, waarbij de Regeering aan voorgestelde wijzigingen gevolg heeft gegeven of zich bij een afwijzing heeft neergelegd’. Voorts noteerde de secretaris dat de Indische regering 31 van de 83 door de Volksraad aangenomen amendementen had overgenomen. Dat is 37,4 procent en ‘zeker geen slecht resultaat’, aldus De Booy. Ofwel: in verreweg de meeste gevallen luistert de Indische Regering heus wel naar de Volksraad. Wat De Booy onvermeld liet, is hoe vaak Den Haag een streep haalde door de Indische rekening.
Aardig is dat in het jubileumboek uit 1938 ook te lezen valt hoe de politieke voorkeuren in de Volksraad waren verdeeld. In het tijdvak 1927-1931 was dat ‘rechts 6, gematigd rechts 36, gematigd links 9, links 9’ en in de zittingsperiode 1935-1939 (die op het moment van schrijven dus nog liep) ‘rechts 10, gematigd rechts 27, gematigd links 13, links 10’. Het conservatisme was dus wat verzwakt, maar bleef ruim in de meerderheid. Het zal de scepsis over en afwijzing van de Volksraad er in nationalistische kringen niet minder op hebben gemaakt.
![Toedjoean kita Merdeka](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/Toedjoean-kita-Merdeka-1024x670.jpg)
Waarschuwing
Voor al te heethoofdige lieden had regeringsgemachtigde H.J. Levelt op 27 november 1940 wel een waarschuwing. “Door verschillende sprekers is betoogd’’, zo zei Levelt die woensdag tegen de Volksraad…
![Indonesische vice-president Hatta](https://historiek.net/wp-content/uploads-phistor1/2025/01/Hatta-1949.jpg)
Waarop het uiteindelijk – na de Tweede Wereldoorlog – uitliep, is bekend. Na de proclamatie van de Indonesische onafhankelijkheid in augustus 1945 en na vier jaar koloniale oorlog moest Nederland op 27 december 1949 de soevereiniteit over Indonesië uit handen geven (zij het toen nog met uitzondering van Nieuw-Guinea).
De eerste helft van de twintigste eeuw overziend, was de instelling van de Volksraad in 1918 het begin van een enkele decennia durend Nederlands achterhoedegevecht. Zeker, de Volksraad had voordelen. In zijn dissertatie over de petitie-Soetardjo wijst indoloog/jurist N.G.B. Gouka erop dat het een platform was waar Indonesiërs van uiteenlopende ‘landaarden’ elkaar ontmoetten, ‘wat bijdroeg aan een gevoel van nationale eenheid’. En een Indonesische nationalist noemde de Volksraad eens ‘de enige (plaats), waar ik mij op voet van gelijkheid gesteld voel’. Nederlandse aanhangers van de ethische politiek, van welke politiek de Volksraad een uitvloeisel was, hadden ongetwijfeld oprecht gemeende, goede bedoelingen. Maar het bleek te weinig en te laat.
Ethische politiek in Indië móést wel stranden
Bronnen ▼
– N.G.B. Gouka: De petitie-Soetardjo. Een Hollandse misser in Indië? (1936-1938) (Amsterdam 2001).
– Handelingen van de Volksraad (geraadpleegd via https://www.bibliotheek.universiteitleiden.nl/).
– Joop de Jong: De waaier van het fortuin. De Nederlanders in Azië en de Indonesische archipel 1595-1950 (Den Haag1998).
– Nederlandsche Staatscourant 6 januari 1917 (geraadpleegd via delpher.nl).
– Nazirwan Rohmadi, Warto: Volksraad (People Council): Radicale Concentratie Political Arena and National Fraction, 1918-1942. In: Humaniora Vol. 31, No. 2 (Yogyakarta June 2019).
– B.F.T. Schmitz: Het grote bestuurshervormingswerk: de emancipatiestrijd van Indonesische werknemers in het westerse bedrijfsleven en de indianisatie van Nederlands-Indië in het interbellum (Hilversum 2023).
– Henk Schulte Nordholt, Harry Poeze: Merdeka. De strijd om de Indonesische onafhankelijkheid en de ongewisse opkomst van de Republiek 1945-1950 (Zutphen 2022).
– Herman Smit: Gezag is gezag . . . Kanttekeningen bij de houding van de gereformeerden in de Indonesische kwestie (Hilversum 2006).
– Tien jaar Volksraadarbeid 1918-1928 (Weltevreden 1928).
– Tien jaar Volksraadarbeid 1928-1938 (Weltevreden 1938).