De Volkenbond en het non-interventieprincipe

Na het uitbreken van de Spaanse Burgeroorlog wordt op initiatief van de Fransen het zogeheten Non-interventiecomité opgericht dat geacht wordt te voorkomen dat buitenstaanders zich mengen in dit interne conflict. Zelden in de geschiedenis is er een internationaal gezelschap geweest dat haar eigen principes zo openlijk heeft geschonden en geen enkele moeite heeft genomen om overtreders te corrigeren.

Het begin

In februari 1936 wint het linkse Volksfront de verkiezingen in Spanje en wordt een regering geformeerd van links-republikeinen. Uit vrees voor de ondergang van de Patria komen hoge militairen onder aanvoering van generaal Emilio Mola medio juli in opstand. Francisco Franco sluit zich aan bij de rebellen die zich meester maken van Marokko en vervolgens op het schiereiland voet aan wal krijgen via de eerste luchtbrug in de geschiedenis, die Franco tot stand brengt met hulp van de Duitse en Italiaanse Asmogendheden. In eerste instantie komt de Franse regering van de socialist Léon Blum de Spaanse regering te hulp met wapenleveranties. Maar als er in het najaar een nieuw kabinet aantreedt onder premierschap van de socialist Franciso Caballero waarin ook communisten en anarchisten worden opgenomen, komt Frankrijk in een politiek isolement. De Britten moeten niets hebben van dit in hun ogen revolutionaire zooitje en bang om Asmogendheden tegen zich in het harnas te jagen, zetten zij Frankrijk onder druk om zich afzijdig te houden van het Spaanse interne conflict.

Het Non-interventiecomité en het goud van Moskou

Om toch nog iets voor Spanje te kunnen doen nodigt Frankrijk de Europese mogendheden uit tot een non-interventiepolitiek. Dit initiatief mondt uit in de oprichting van het Non-interventiecomité te Londen op 9 september 1936 dat onder voorzitterschap staat van Engeland en bedoeld is om buitenlandse inmenging in de Spaanse Burgeroorlog te voorkomen. Het comité mag zich verheugen in het lidmaatschap van meer dan twintig landen waaronder Duitsland en Italië. Maar deze twee trekken zich nergens iets van aan en gaan rustig door met hun wapenzendingen aan Franco. De Sovjet-Unie onderhoudt sinds het ontstaan van de Spaanse Tweede Republiek in 1931 geen formele contacten met Spanje. Wel genieten de Russen sympathie van extreem linkse bewegingen in Spanje zoals dat ook elders in het Europa van die tijd gebruikelijk is. En ofschoon premier Largo Caballero, die in 1934 de grote links-revolutionaire opstand organiseert en daarbij de bijnaam De Spaanse Lenin verwerft, als vriend van de Sovjet-Unie kan worden beschouwd, geldt dat zeker niet voor zijn kabinet als geheel. Toch besluit de Spaanse regering de banden met de Sovjet-Unie aan te halen. Niet zozeer uit ideologische overwegingen, maar omdat Frankrijk steeds terughoudender wordt in zijn steun aan Spanje en er dringend behoefte bestaat aan het vinden van een nieuwe bondgenoot. Het diplomatieke verkeer komt op gang en eind augustus 1936 installeert Marcel Rosenberg zich in Madrid als eerste Russische ambassadeur.

In reactie op de schendingen door Duitsland en Italië van de non-interventiepolitiek groeit bij linkse partijen overal ter wereld kritiek en pleiten zij voor steun aan de republikeinen, wat de communisten ertoe beweegt om onder auspiciën van Komintern een begin te maken met de organisatie van de Internationale Brigades. Begin oktober maakt de Russische regering openlijk bekend dat zij, hoewel lid van het Non-interventiecomité, zich net als de Asmogendheden niet verplicht voelt zich aan de afspraken te houden. Onder de republikeinen groeit de neiging om steun te zoeken bij de Sovjet-Unie. In feite is er geen alternatief, de Spaanse Republiek is door het westen in de steek gelaten. Op 15 oktober ondertekent premier Largo Caballero een door zijn minister van Financiën Juan Negrín opgestelde brief aan Rosenberg met het voorstel om de Spaanse goudvoorraad ter waarde van 718 miljoen dollar (huidige waarde ongeveer 20 miljard euro) vanuit Cartagena te verschepen naar Rusland. In feite worden de Russen hierdoor compleet verrast, maar zij omarmen het idee. Om geen argwaan te wekken bij de Duitsers en Italianen vertrekt een konvooi zonder marine-escorte op 25 oktober uit Cartagena. Op 4 november arriveren de schepen in Odessa, waarna het goud naar Moskou wordt getransporteerd en opgeslagen als bestemmingsreserve ter betaling van de Russen voor de levering van wapens.

De povere reactie op het betoog van Álvarez del Vayo

Natuurlijk wil de Spaanse regering de schendingen van het non-interventieprincipe door de Asmogendheden voorleggen aan de Algemene Vergadering van de Volkenbond, maar het wordt haar door de Franse en Britse regeringen met klem ontraden om dat formeel te doen. Andere landen voelen er niet veel voor om hun vingers te branden aan dit interne conflict. Het staat Spanje echter vrij om als lid van de Volkenbond zijn problemen aan de Algemene Vergadering uit de doeken te doen en dat gebeurt dan ook vlak nadat het Non-interventiecomité is opgericht. De Spaanse minister van Buitenlandse Zaken, Julio Álvarez del Vayo, betoogt bij die gelegenheid dat zijn land in principe tegen non-interventie is omdat een legitieme regering niet op dezelfde manier behandeld kan worden als de rebellen, dat het verkeerd is wapens te verkopen aan de in opstand gekomen militairen en tegelijk de regering de mogelijkheid te onthouden om zich ervan te voorzien.

De Algemene Vergadering wacht af in de hoop dat het principe van non-interventie toch effect zal hebben, maar die hoop is ijdel. Wapens stromen Spanje vanuit Duitsland, Italië en Rusland binnen, evenals vrijwilligers voor de Internationale Brigades en Italiaanse troepen die Franco’s legermacht versterken. Van grote betekenis is de inzet van Duitse zijde van het zogeheten Condorlegioen. Een luchtmachteenheid onder aanvoering van Wolfram Freiherr von Richthofen, neef van de legendarische luchtheld Manfred von Richthofen uit de Eerste Wereldoorlog, beter bekend als de Rode Baron. Het wordt er voor de republikeinen alleen maar erger op wanneer in november 1936 Hitler en Mussolini de franquistische regering die in Burgos zetelt erkennen als de legitieme regering van Spanje, waarmee het principe van non-interventie op groteske wijze wordt geschonden. Op verzoek van de Spaanse minister komt de Raad van de Volkenbond op 12 december bijeen. Er bestaat weerzin tegen deze zitting van Franse en Britse kant, maar Spanje kan het recht niet worden ontzegd om te vragen om zo’n bijeenkomst. Álvarez del Vayo geeft een overzicht van hoe buitenlandse vliegtuigen bombardementen uitvoeren op burgerdoelen en vreemde onderzeeërs in de Middellandse Zee Spaanse handelsschepen tot zinken brengen. De Raad bestaat uit meer dan de helft uit landen die lid zijn van het Non-interventie Comité en veel valt er dus niet te verwachten voor de Spanjaarden, maar wel wordt besloten de toestroom van buitenlandse vrijwilligers een halt toe te roepen en een controlesysteem te creëren voor alle havens en grenzen van het land.

Vanaf het moment dat Álvarez del Vayo voor het eerst de kwestie van non-interventie ter tafel legt bij de Volkenbond tot aan het moment van de republikeinse overgave in april 1939 gaat er geen zitting voorbij van de Algemene Vergadering of de Raad waarop de Spaanse Burgeroorlog niet zijdelings besproken wordt. Slechts één keer, in 1937, krijgt deze kwestie de volle aandacht van de Raad. Dat is volgens de Spanjaarden hard nodig, want het Non-interventiecomité behandelt weliswaar de strijdende partijen op voet van gelijkheid, maar blijft volharden in zijn wegkijken van wat er in Berlijn, Rome of Moskou wordt beslist. Verkoop van wapens aan republikeins Spanje door westerse landen blijft formeel taboe. Vandaar dat het comité zich ongemakkelijk voelt als de Algemene Vergadering zich buigt over de zaak waarbij deze de Republikeinse regering steeds ziet als het wettig gezag in Spanje en dus alleen kennis neemt van wat Álvarez del Vayo naar voren brengt en dat liegt er niet om. Het is voor de Spanjaard heel eenvoudig om aan te tonen dat complete Italiaanse divisies meevechten, dat de Duitsers Guernica in de as hebben gelegd en dat Italiaanse onderzeeërs Spaanse schepen tot zinken hebben gebracht in de Middellandse Zee.

Definitieve ondergang van het non-interventieprincipe

Na dit pleidooi van de Spanjaard beklemtoont De Raad slechts dat geen buitenlandse mogendheid het recht heeft om in de Spaanse Burgeroorlog te interveniëren en belooft er bij het Non-interventiecomité op aan te dringen zijn controles te verscherpen. Daarbij sluit de Raad de ogen voor het onmiskenbare feit dat de Duitse en Italiaanse hulp aan Franco van een andere orde is dan de Russische hulp aan de Republikeinen en dat er echt een verschil bestaat tussen de vrijwilligers van de door de Spaanse communisten georganiseerde Internationale Brigades en de reguliere gevechtseenheden van de Italianen en Duitsers. En dus wordt Duitsers en Italianen geen strobreed in de weg gelegd. Met name de Italiaanse vliegtuigen bombarderen steden als Barcelona, Valencia en Cartagena en hun oppervlakteschepen controleren de gehele Middellandse zee. Hun onderzeeboten brengen behalve Spaanse schepen ook Britse, Russische en andere vaartuigen die op weg zijn naar Spaanse havens tot zinken. Dat brengt niet alleen onrust teweeg bij de Fransen, maar ook bij de Britten, zeker nadat de Italianen in augustus 1937 een poging wagen om een Brits fregat te torpederen.

In afwezigheid van Italië en Duitsland besluit de Algemene Vergadering dat de Franse en Britse marines gaan patrouilleren in de Middellandse Zee en alle schepen en vliegtuigen zullen aanvallen die proberen niet-Spaanse handelsschepen tot zinken te brengen. Daar schiet de Spaanse regering niets mee op. In plaats van verder aan te dringen op toepassing van deze afspraak op Spaanse schepen, vraagt Spanje de Raad om verdere verscherping van het non-interventiebeginsel. Daar kan de Raad – inclusief de Britten en Fransen – in meegaan, maar net als eerder in mei, toen Álvarez del Vayo de Spaanse zaak verdedigde, worden de leden van de Raad die ook zitting hebben in het Non-interventiecomité verzocht druk op de ketel te zetten. Daar komt niets van terecht als Mussolini verklaart in geen geval een (semi)communistisch regime te zullen toestaan in een land dat behoort tot het Middellandse Zeegebied.

Het heeft er alle schijn van dat het comité aan het tijdrekken is en afwacht totdat Franco de overwinning heeft behaald. De Spaanse republikeinse regering wijzigt haar koers, zet in op het verlaten van het non-interventiebeginsel en stelt dit voor aan de Algemene Vergadering. Álvarez del Vayo en (dan premier) Negrín maken diepe indruk met hun speeches, maar iedereen is onzeker. De schaduw van een nieuwe wereldoorlog hangt in september 1937 over Europa. Vooral de kleine landen vrezen de kracht van de Asmogendheden en hetzelfde lot te zullen ondergaan als Spanje. Ook de Britten en Fransen weifelen, maar wanneer Mussolini op 25 september tijdens een grote demonstratie in Berlijn verklaart dat duizenden Italianen in Spanje hun leven geven om dat land te redden van de wil van de valse goden in Moskou en Genève, is voor hen de maat vol. Zij accepteren een verklaring waarin terugtrekking van alle buitenlandse strijdkrachten uit Spanje wordt geëist op straffe van het verlaten van het non-interventiebeginsel. Formeel haalt deze verklaring de eindstreep niet in de Algemene Vergadering omdat Portugal en Albanië tegenstemmen en de vereiste unanimiteit ontbreekt, maar in politiek en moreel opzicht is de situatie helder omdat Frankrijk en Engeland kleur bekennen.

Er gloort hoop voor de Spaanse regering, maar die is van korte duur. Mussolini dringt aan op een drie landenoverleg (Frankrijk, Engeland en Italië) om de Spaanse kwestie te bespreken, een voorstel dat de Britse minister van Buitenlandse Zaken Antony Eden ertoe brengt om in oktober te verklaren dat zijn geduld bijna op is. De in juli als nieuwe Britse premier aangetreden Neville Chamberlain denkt er echter anders over. Als warm voorstander van Brits-Italiaanse samenwerking schrijft hij een vriendelijke brief aan de Duce waarin hij zijn bewondering uitspreekt voor diens persoonlijkheid en de dictator verzekert dat de Geneefse resolutie niet ten uitvoer zal worden gebracht. Op 20 februari 1938 treedt Eden af daar hij niet bereid is een nieuw pact met Italië te ondertekenen waarin de Britse regering instemt met de aanwezigheid van de fascistische troepen op Spaanse bodem totdat de Burgeroorlog voorbij is. De rol van de Algemene Vergadering is uitgespeeld en het Non-interventiecomité in Londen beheerst voortaan het speelveld.

De afloop is bekend en hoewel de weigering van met name Engeland en Frankrijk om de legitieme Spaanse regering van wapens te voorzien onder de schijnheilige vlag van non-interventie niet de enige oorzaak is van de nederlaag van links in de Spaanse Burgeroorlog, heeft dit zeker een belangrijke, zo niet doorslaggevende rol gespeeld.

Meer artikelen over de Volkenbond
Lees ook: De Spaanse Burgeroorlog – Een samenvatting
Overzicht van boeken over de geschiedenis van Spanje