Neutraliteit – Uitweg uit een confrontatie?

#longread
//
21 minuten leestijd
Het parlementsgebouw Zwitserland in Bern
Het parlementsgebouw Zwitserland in Bern (CC BY-SA 4.0 - Axel Tschentscher - wiki)

Steeds alarmerender worden de berichten over de situatie in Oost-Europa.1 Ruim honderdduizend man aan Russische troepen concentreren zich halverwege februari aan de grenzen met Oekraïne. Moskou komt met vergaande eisen, niet alleen aan Kiev, maar ook aan de NAVO-landen. Daarbij stellen de Russen de in de jaren negentig en daarna ontstane Europese politieke ordening ter discussie. Ze verwijten de NAVO tegen oude afspraken in, hun tentakels veel te ver te hebben uitgespreid in hun richting. De belangrijkste Russische eis is dat Oekraïne absoluut géén NAVO-lid mag worden. Het gevecht om Oekraïne2 gaat in het sombere geval van een Russische invasie een nieuwe en uiterst grimmige ronde in. Er vielen de afgelopen jaren al duizenden slachtoffers.

Dit alles maakt het concept ‘neutraliteit’ ineens weer actueel. Ook het begrip ‘Finlandisering’ duikt weer op.3 Wat is neutraliteit? Wat is neutralisering? Wat zijn ‘modaliteiten’ ervan en wat voor ervaringen hebben we er in Europa mee? Is een neutraal Oekraïne (nog) een denkbare oplossing voor de problemen? Achtereenvolgens gaat Historiek in deze bijdrage in op historische en volkenrechtelijke achtergronden en op de neutraliteit van een aantal Europese landen. Daarna keren we kort terug naar de discussie over Oekraïne. Is de eis dat Oekraïne geen lid mag worden van de NAVO echt onaanvaardbaar? Of is het de minst slechte uitkomst die denkbaar is?4

I – Achtergrond

Over het begrip ´neutraliteit´ is veel geschreven. Het is ook een term die we in het dagelijks leven gebruiken voor onpartijdigheid. Nogal wat termen zijn in gebruik: onthouding, onzijdigheid, afzijdigheid, neutraliteit, blokvrijheid, niet-oorlogvoerend etc… en niet alle bronnen komen met dezelfde betekenissen. De encyclopedie Ensie formuleert neutraliteit bijvoorbeeld als een ‘onpartijdige houding aanhouden ten opzichte van twee partijen met een geschil’5. Ook toont een neutraal land geen voorkeuren en laat steun aan één van beiden achterwege.6 In ruil daarvoor hoopt een land buiten de strijd te blijven. Elders valt te lezen dat het begrip stamt van het Latijnse woord ‘neuter’ voor ‘geen van beiden’.7

Neutraliteit bestaat in allerlei varianten. Hier onderscheiden we vijf variabelen:

  1. Permanent of tijdelijk
  2. Wel of niet bij verdrag
  3. Beperkt of totaal
  4. Houding – neutraal of neutralistisch
  5. Gewapend-ongewapend

1. Permanent, tijdelijk

De diplomaat en rechtsgeleerde J.P.A. François (1889-1978) was in de vorige eeuw een van de belangrijkste volkenrechtsdeskundigen in Nederland.8 In zijn handboek beschreef de jurist ‘permanente onzijdigheid’ als de situatie waarin een land zich erop vastlegt…

‘geen andere oorlog dan tot eigen verdediging te zullen voeren en derhalve ook geen alliantie- of garantieverdragen te sluiten, die hem tot deelneming aan een niet tot eigen verdediging te voeren strijd zouden kunnen verplichten”.9

Jean Pierre Adrien François
Jean Pierre Adrien François
Permanent neutrale landen mijden dus elke situatie die tot betrokkenheid bij conflicten kan leiden en verdedigen die onzijdigheid zonodig (meestal) gewapenderhand. Het kan ook zijn dat een land zich in een specifiek conflict of oorlog onzijdig verklaart, of dat dit – ook zonder zo’n verklaring – blijkt uit het gedrag van dat land. Dan is feitelijk de term afzijdig beter op zijn plek. Dit is natuurlijk minder beperkend.

2. Wel of niet bij verdrag

Een variant is neutralisering, een vorm van onzijdigheid die berust op een internationaal verdrag. In dat laatste geval, zo schrijft François, neemt…

“de te neutraliseren Staat de verplichtingen der onzijdigheid op zich …, anderzijds erkent een aantal Mogendheden die neutraliteit en garandeert de handhaving ervan”.10

Een goed voorbeeld is België dat in 1831 neutraal werd verklaard door de grote mogendheden van die tijd. Toen België in 1914 werd binnengevallen door de Duitsers verklaarde Engeland, een van de garantiestaten, Duitsland de oorlog. Het Verdrag van Wenen van 1815 verleende Zwitserland de status van neutraal land, terwijl de belangrijkste Europese landen de landsgrenzen en integriteit garandeerden. Ander voorbeeld is Oostenrijk dat zich op verzoek van Moskou in oktober 1955 ‘eeuwigdurend neutraal’ verklaarde en andere landen vroeg om erkenning daarvan. Die verklaring was voorwaarde voor de Russen om de bezettingstroepen terug te trekken. Zulke neutrale landen leggen hun onzijdigheid vaak ook in eigen wetgeving vast.

 
Een voorstel voor neutralisering van het verdeelde Duitsland werd in 1952 door het Westen afgewezen. De nota van de Sovjet-Unie (de beroemd/beruchte Stalin-nota) waarin Moskou neutraliteit voorstelde in ruil voor hereniging van Oost- en West-Duitsland werd ook door de West-Duitse regering afgewezen.

3. Beperkte of strikte neutraliteit

Landen verschillen ook in de striktheid van hun onzijdigheid. Zo kan een land zich onthouden van (vrijwel) alle internationale verplichtingen en nauwelijks reageren op internationale conflicten. Zwitserland is er het beste voorbeeld van, maar ook Nederland deed dat tot diep in de negentiende eeuw. Maar neutrale landen kiezen veel vaker voor een actief optreden. Helsinki, Wenen en Geneve ontwikkelden zich tijdens de Koude Oorlog tot belangrijke pleisterplaatsen voor onderhandelingen tussen Oost en West en voor regionale conflicten elders in de wereld. Met zo’n houding konden ze zich profileren als bruggenbrouwers en bijdragen aan een veiliger wereld. Het ontstaan van internationale organisaties als de Volkenbond en Verenigde Natie in respectievelijk de jaren twintigen vijftig bood neutrale landen ook meer ruimte. In de jaren negentig traden diverse neutrale staten toe tot de Europese Unie en andere internationale organisaties. Hun neutraliteit beperkte zich nu tot het niet toetreden tot de NAVO.

Bijeenkomst van de Volkenbond in 1920, in de Salle de la Réformation in Geneve
Bijeenkomst van de Volkenbond in 1920, in de Salle de la Réformation in Geneve (Publiek Domein – wiki)

Maar verschillen bleven. De Zwitsers besloten per referendum in 1994 niet mee te doen aan vredesmissies van de VN en het land bleef buiten de EU. Dat het verdrag van Lissabon (2007) ook inhield dat de EU-landen hun buitenlandse en defensiepolitiek gingen coördineren was voor de neutrale landen een lastig te omzeilen klip. De samenwerking bood hun echter telkens de kans om selectief te winkelen. Zweden, Ierland, Oostenrijk en Finland deden wel mee aan diverse afspraken op deze terreinen, Malta bleef erbuiten.11

Welwillende neutraliteit is een vorm van afzijdigheid waarin een land weliswaar neutraal is maar toch een van de partijen meer steunt dan de ander. Te denken valt aan de positie van de neutrale VS tussen 1939 en 1941, toen het land de Britten via de Lend Lease economisch overeind hield.12 Deze positie staat niet beschreven in het volkenrecht.

4. Houding – neutraal of neutralistisch

In de jaren vijftig kwam de term ‘neutralistisch’ opzetten. Rechtsgeleerde François zag er een houding in van ‘vrijblijvendheid tussen enerzijds het communistische Sovjet-Russische-Chinese Blok en anderzijds de anticommunistische wereld’.13 Hij verwees in zijn handboek uit 1967 naar de Beweging van Niet-gebonden landen die in Bandoeng in 1955 liet weten buiten het Oost-West conflict te zullen blijven. India, Indonesië en Joegoslavië trokken de kar. Vooral kersvers gedekoloniseerde landen vonden dit een aantrekkelijke optie. François had er weinig sympathie voor. India dat zich opwierp als voorvechter van deze beweging – en zijn leger verwaarloosde – kreeg in het conflict met China in 1962 zijn trekken thuis! De Nederlander schreef het hoofdschuddend op, tenminste zo lijkt het.

In de vroege tachtiger jaren raakte de term ‘neutralisme’ opnieuw in zwang. Op het kookpunt van de massale demonstraties tegen de middellangeafstandsraketten verweten sommige perscommentatoren en politici de vredesbeweging antiamerikanisme en neutralisme.14 Neutralisme was een scheldwoord voor een immoreel gevonden neiging tot afzijdigheid. Wie zich eraan bezondigde werd weggezet als ‘fellow-traveller’ van het communisme. Voorstanders wilden een ‘derde weg’ verkennen tussen de blokken in of spraken van ‘blokvrijheid’.

5. Gewapend of ongewapend

Zoals gezegd houden de meeste neutrale staten er een eigen leger op na om schendingen van de eigen onzijdigheid af te schrikken en te bestrijden. Inzet tegen zo’n schending maakt aan die neutrale status nog niet per se een einde. Het voorbeeld bij uitstek van zo’n ongewapende neutraliteit is Costa Rica. Het land kondigde in 1983 een permanente, actieve en onbewapende neutraliteit af. Het leger was al in 1949 per grondwetswijziging afgeschaft. Het land geldt als een van de stabielste landen van Midden-Amerika.15

Rechten en Plichten

Samenvattend kun je zeggen dat neutraliteit zich laat definiëren als de ’som van de rechten en plichten die voortvloeien uit afzijdigheid bij oorlogen’.16 Over wat dat betekende, werd uitvoerig gesproken tijdens de Tweede Haagse Vredesconferentie van 1907, bepalingen kwamen te staan in de vijfde en dertiende secties van de Haagse conventie.17

Om met de plichten te beginnen: neutrale landen mogen geen hulp geven aan een strijdende partij; daarnaast moeten ze oorlogvoerende partijen gelijk behandelen. Een neutrale staat moet zelf tegen schendingen optreden. Is een land geneutraliseerd, dan komen de verdragspartijen tussenbeide. Tegenover plichten staan rechten: zo mogen oorlogvoerende landen geen inbreuk maken op het grondgebied van een neutrale staat en moeten ze de soevereiniteit ervan respecteren; daarnaast staat de Haagse Conventie van 1907 het neutrale staten toe handel te drijven met alle partijen in het conflict. Een neutraal land moet er zo min mogelijk schade oplopen.

Vredesconferentie van Den Haag - Deelnemers aan de conferentie zitten in vergadering in de Ridderzaal , 1907
Vredesconferentie van Den Haag – Deelnemers aan de conferentie zitten in vergadering in de Ridderzaal , 1907 (CC BY-SA 3.0 – wiki)

Deze algemene richtlijnen zijn verder uitgewerkt in de genoemde conventies en terug te vinden in bijvoorbeeld. de vuistdikke Handboeken van het Volkenrecht van François. Dan gaat het bijvoorbeeld om regels voor oorlogsschepen die bunkeren in neutrale havens, hospitaalschepen, vliegtuigen, het interneren van militairen van de oorlogvoerende partijen, etc. Op die detaillering gaan we hier niet in.18


II – Historie

Afzijdigheid bij conflicten bestaat al zo lang als er conflicten of oorlogen bestaan. Meegezogen worden in andermans ruzies was en is nooit een prettige situatie. Toch was en is onzijdigheid soms moeilijk te accepteren en omstreden, vaak om morele redenen.19 De Romeinen (en in onze tijd president George W. Bush na 9/11) verklaarden dat wie niet voor hen was, tégen hen was. Dat had te maken met de neiging oorlogen in goed-fout termen te zien. Kerkvaders als Augustinus en Thomas van Aquino vonden neutraliteit bedenkelijk, zeker als het om een ‘rechtvaardige oorlog’ ging, dus een oorlog die aan bepaalde criteria voldeed.20 En andere oorlogen mochten in hun ogen niet bestaan.

Klacht van de vrede - Desidirius Erasmus
Klacht van de vrede – Desidirius Erasmus
De paus verklaarde in 1095 dat God oorlog wilde, ‘Deus vult’ en riep de christenheid op het kruis aan te nemen om het heilige land gewapenderhand te heroveren. Zelfs de vredelievende Erasmus vond in 1518 in zijn boekje ‘Klacht van de vrede’, dat oorlogen uitgebannen moesten worden, maar dat als er dan toch gevochten moest worden, dat tegen de Turken moest gebeuren.21 Toch waren er ook in de Middeleeuwen tal van conflicten waarbij partijen zich er liever buiten hielden.

In de zestiende eeuw kwam de discussie in een ander licht te staan. De zestiende-eeuwse Franse politieke filosoof Jean Bodin redeneerde dat staten moesten streven naar een machtsevenwicht tussen soevereine staten. In zo’n statenstelsel was onzijdigheid een optie als deze bijdroeg aan die balans. Hugo de Groot vond dat steun voor een onrechtvaardige zaak niet te billijken was, maar als het allemaal niet zo zwart wit lag, dan moesten neutrale staten oorlogvoerende landen op een gelijke manier behandelen. In de eeuwen daarna verklaarden landen zich vaker onzijdig en hielden zich buiten conflicten. Zo verklaarde Catherina de Grote Rusland tijdens de Frans Engelse oorlog (1778-1783) neutraal. In 1780 ontstond op haar initiatief een verbond van gewapende neutraliteit, een verbond van neutrale staten dat zich verzette tegen willekeurige Britse controles en aanhoudingen op zee.22 De negentiende eeuw was de ‘bloeitijd van de neutraliteit’, aldus Michael Gehler.23

Verdragen

Na 1850 werd neutraliteit vastgelegd in rechtsdocumenten. De Parijse zeerechtverklaring van 1856 goot het neutraliteitsrecht in een multilaterale verdragstekst.24 Doorbraak waren de Haagse Vredesconferenties in 1899 en vooral in 1907, die al eerder aan de orde kwamen. Neutraliteitsregels die eerder in bilaterale en multilaterale verdragen of in het gewoonterecht waren vastgelegd, werden nu gecodificeerd. In de kern ging het zoals eerder aangegeven, om rechten en plichten van neutrale landen. Een neutraal land mocht eigenlijk niets doen dat partijdigheid behelsde of suggereerde. Dat dat niet zo eenvoudig was bleek tijdens de Eerste Wereldoorlog: hoe beide partijen tevreden te stellen en geen aanleiding te geven tot grieven? Een optie was beide partijen zonodig telkens te compenseren. Nederland wist in de Eerste Wereldoorlog met succes beide partijen tevreden te houden – of net niet ontevreden genoeg – door soms toe te geven, soms door tegenstanders uit elkaar te spelen, dan weer de poot stijf te houden.25 Zweden leverde een oorlog later ijzererts aan Duitsland maar nam ook veel Duitse vluchtelingen op; Spanje liet schepen van beide kanten toe. Zwitserland verdiende aan economische diensten aan de nazi’s maar was ook een luisterpost voor de geallieerden.26 Maar neutraal blijven was tegelijkertijd ook een onzeker balanceren op het slappe koord.

Staatsportret van Woodrow Wilson
Portret van de Amerikaanse president Woodrow Wilson
In 1917 veranderde de Amerikaanse president Wilson van opvatting: hij vond neutraliteit niet langer ‘denkbaar of wenselijk’ en de VS verlieten hun ‘gewapende neutraliteit’ en intervenieerden. Begin 1918 lanceerde hij zijn vredesvoorstellen die vrede en veiligheid moest bereiken door middel van ontwapening, een vreedzame regeling van geschillen, het buiten de wet stellen van oorlog en daarnaast, als er dan toch militair moest worden ingegrepen, een vorm van collectieve veiligheid.27 De Volkenbond moest in geval van een niet te rechtvaardigen oorlog collectief optreden. Zo’n verplichting verdroeg zich slecht met neutraliteit. Het was om die reden omstreden of een land neutraal kon zijn en toch lid van de Volkenbond. In de praktijk werd hier een mouw aangepast.28 Neutrale landen kozen in geval van zo’n collectief optreden zelf hoe ze meededen, bijvoorbeeld wel aan sancties maar niet aan militaire acties. In de VN was er in theorie eenzelfde onverenigbaarheid tussen neutraliteit en het Handvest. Het Handvest bood ook een uitweg: landen konden neutraal blijven als de Veiligheidsraad het niet eens wordt. En dat is in de meeste kwesties het geval.

Na de Tweede Wereldoorlog bleven alleen die landen neutraal die buiten de oorlog waren gebleven. Ze kregen wel de nodige verwijten over hun samenwerking met nazi-Duitsland. Engeland en de Verenigde Staten vonden die neutraliteit immoreel en zagen er een vorm van meeliften in, op kosten van de overwinnaars. Dat er in de Sovjet-Unie nauwelijks ruimte was voor onzijdigheid, hoeft nauwelijks betoog, al zou Moskou de wereld in de jaren vijftig verrassen met een aantal neutraliseringsvoorstellen, waarover verderop meer. Neutrale landen werden kortom ‘geringgeschat, beïnvloed, gemanipuleerd en geinstrumentaliseerd’, aldus Gehler. Anderzijds probeerden de twee blokken de neutrale landen voor zich te winnen. Vanaf het midden der jaren vijftig nam de acceptatie van neutraliteit of ongebondenheid weer toe. We lopen dat voor een aantal landen na.


III – Neutrale landen

De lijst met neutrale landen is lang, een opsomming is bijvoorbeeld te vinden op de Duitse Wikipedia.29 Hier beperken we ons tot een paar belangrijke landen.

Finland

Finland werd in 1917 onafhankelijk van Rusland en verklaarde zich toen neutraal. In 1939 viel de Sovjet-Unie het land aan, maar bezette het na een moeizame zege in deze winteroorlog niet helemaal. Tussen 1941 en 1944 vocht Finland aan Duitse kant mee tegen de Sovjet-Unie. In 1944 verzette Helsinki de bakens, sloot een wapenstilstand met de Russen en joeg de Duitse troepen in de ‘Laplandoorlog’ het land uit. Na de Duitse capitulatie een jaar later kwam het onder sterke Russische invloed te staan, het wist echter een communistische machtsovername te voorkomen. Finland moest in 1948 een bilateraal ‘vriendschapsverdrag’ sluiten met de Sovjet-Unie, een Verdrag over vriendschap, samenwerking en wederzijdse bijstand.30 Daarin stond dat Finland buiten de conflicten van de grootmachten moest blijven, een formulering waaruit met wat goede wil neutraliteit kon worden afgeleid. Zo moest het land afzien van de Marshallhulp.

In 1955 profiteerden de Finnen van de afnemende spanningen tussen Oost en West, Moskou sloot nu een eigen basis op Fins grondgebied. In de jaren zestig verdween de kramp uit de Finse neutraliteitspolitiek en het land kon wat het zelf noemde een ‘actieve en vreedzame neutraliteitspolitiek’ gaan voeren. Zo streefde Finland naar een kernwapenvrije zone in Noord-Europa. De premier Urho Kekkonen zou de Finse neutraliteit belichamen. Hoogtepunt van de actieve neutraliteitspolitiek was de ondertekening van de Helsinki-akkoorden van 1975 in deze stad.31

De Finse premier Urho Kekkonen
De Finse premier Urho Kekkonen (CC BY-SA 3.0 nl – Nationaal Archief – wiki)
In de jaren tachtig liepen de spanningen tussen Oost en West weer op als gevolg van de invasie van Rusland in Afghanistan en een nieuwe bewapeningsronde in Europa. In Duitsland dook het begrip ‘finlandisering’ op dat uitdrukte dat Finland vriendelijk gezegd maar een ‘beperkte bewegingsvrijheid’ had in zijn buitenlandse politiek, ofwel bijna te vergelijken was met een satellietstaat. Duitsland zou dus raketten moeten plaatsen om niet in zo’n positie te komen. De Finnen wezen echter op de voordelen van hun neutraliteit. Het land voorkwam zo zijn machtige buur voor het hoofd te stoten. Na 1990 nam de bewegingsvrijheid verder toe. Finland werd in 1995 lid van de EU en in nam al in 1993 deel aan het NAVO ‘Partnerschap voor vrede’ en in 1997 aan de ‘Euro-Atlantische partnerschapsraad’. Finse soldaten participeerden in NAVO-operaties in Kosovo en Afghanistan en zoals aangegeven, in gezamenlijke veiligheids- en militaire samenwerking in de EU.

Een NAVO-lidmaatschap vonden verreweg de meeste Finnen ongewenst. Toch kwam de discussie op gang na het Russische optreden eerst in Georgië in 2008 en daarna in Oekraïne toen Rusland in 2014 de Krim annexeerde en in Oost-Oekraïne opstanden aanwakkerde. Diverse Finse partijen wilden een NAVO-lidmaatschap niet langer uitsluiten. In december 2017 zou de Finse premier tijdens de viering van het honderdjarige bestaan van het land echter opnieuw benadrukken dat het neutraal wilde blijven, dit ‘in lijn met zijn traditie om een confrontatie met Rusland te vermijden’.32 Peilingen lieten zien dat maar 22 procent van de Finnen lid wilde worden van de NAVO, 62 procent was ertegen. Voor zo’n lidmaatschap zou een referendum nodig zijn, aldus de premier in 2017.

Oostenrijk

Na de Tweede Wereldoorlog werd het in 1918 ontstane Oostenrijk door de geallieerden in zijn kleine vooroorlogse situatie hersteld. De bewering dat het land het eerste slachtoffer van Hitler was geweest, pakte voor de Oostenrijkers niet slecht uit. Net als Duitsland werd het land – en de hoofdstad – verdeeld in vier bezettingszones. Maar in 1954 stelde Moskou onverwachts voor om die bezetting op te heffen en Oostenrijk neutraal te verklaren. De nieuwe sterke man in Moskou, Chroetsjov wilde blijkbaar een daad stellen, zo herinnerde de voormalige Oostenrijkse kanselier Bruno Kreisky zich in 1985 deze voorstellen.33 Voorjaar 1955 kwam een Oostenrijkse delegatie met Kreisky tot een overeenkomst met Moskou, waarbij Oostenrijk zich verplichtte om na vertrek van deze bezettingstroepen de eigen neutraliteit uit te roepen. Die neutraliteit stond niet in het Oostenrijkse staatsverdrag van mei ‘55, waarmee het land formeel zijn onafhankelijkheid terugkreeg, maar was een eenzijdige verklaring (oktober ’55) die werd vastgelegd in de grondwet.

Bruno Kreisky op bezoek bij de Amerikaanse president Jimmy Carter, 1979
Bruno Kreisky op bezoek bij de Amerikaanse president Jimmy Carter, 1979

Oostenrijk vroeg andere landen wel die neutraliteit te erkennen wat de meeste landen ook deden. Het land mocht niet toetreden tot militaire bondgenootschappen en geen militaire bases van andere staten op het eigen grondgebied toelaten. Deze splitsing (Staatsverdrag enerzijds, neutraliteitsverklaring anderzijds) vergrootte de autonomie van Wenen. Het vertrek van de buitenlandse troepen op 26 oktober 1955 werd tien jaar later tot nationale feestdag uitgeroepen.34 Kreisky was in 1985 uitgesproken tevreden over dertig jaar neutraliteit:35


‘Ik ben dertig jaar in functie geweest, van 1953 tot 1983, op vier jaar na (…). In de voor mij te overziene periode van zesentwintig jaren als lid van de regering of kanselier is er geen enkele dag geweest, waarbij we ons door een Russische actie in onze onafhankelijkheid bedreigd gevoeld hebben, geen enkele dag, waar hier op het Ballhausplat36 iemand met een ultimatum is opgedoken. De Russen waren zeker niet blij met ons toetreden tot de EFTA, ze waren zeker niet gelukkig met het verdrag over de Europese Gemeenschap. Ze hebben echter geen bedreiging uitgesproken, nooit iets concreets gedaan. We waren voor hen het schoolvoorbeeld van de co-existentie politiek. Dat is tot de huidige dag zo gebleven en dertig jaren zijn toch een lange tijd. Als je dertig jaar terugrekent hebben we twee wereldoorlogen en een grote economische crisis meegemaakt, de Romanovs zijn verdwenen, de Hohenzollerns, de Habsburgers. Zo’n rustige periode van dertig jaar vanaf het Staatsverdrag heeft Oostenrijk lang niet beleefd.’

Oostenrijk gaf zijn neutraliteit een actieve vorm, werd lid van de VN, trad op als bemiddelaar bij conflicten tussen Oost en West, nam deel aan VN-vredesoperaties en zag zichzelf als brug tussen Oost en West. Ook wist het land in 1956 en 1968 bij de Hongaarse opstand en Praagse lente zijn neutraliteit te handhaven. Vanaf 1991 werd de eigen speelruimte opnieuw groter. Formeel bestond de verdragspartner van 1995, de Sovjet-Unie, niet meer. In 1995 werd Oostenrijk lid van de Europese Unie, wat zoals gezegd ook samenwerking betekende op buitenlands politiek en militair terrein. Oostenrijk protesteerde wel, maar kwam niet in actie, toen NAVO-vliegtuigen tijdens de Kosovo-crisis in 1999 het Oostenrijkse luchtruim schonden om Belgrado te bombarderen. Neutraliteit, ook in de huidige beperkte militaire zin, is met enige regelmaat onderwerp van discussie, maar de bevolking lijkt de neutraliteit te willen handhaven.37

Zweden

Zweden bleef tijdens de beide wereldoorlogen neutraal. Ook na de Tweede Wereldoorlog bleef het land neutraal toen Denemarken en Noorwegen toetraden tot de NAVO en een noordelijk bondgenootschap niet tot stand kwam. Als Zweden lid zou worden van de NAVO, zo vreesde men, dan zou de Russische druk op Finland enorm toenemen. Ook dat was een reden voor terughoudendheid. In de jaren tachtig en negentig was er een reeks duikbootcrises, in 1981 strandde een sovjet onderzeeër voor Karlskrona.38 Ook recentelijker vinden dat soort plagerijen en provocaties plaats. Het land werd in 1995 lid van de EU, maar bleef buiten de euro. Voor 1989 zag Zweden deelname aan de EU niet verenigbaar met de zelfgekozen neutraliteit. Zweden concentreerde zijn militaire verdediging exclusief op de dreiging van Rusland (recent nog weer met de plaatsing van troepen op Gotland) en stemde de eigen defensie-inspanningen af met de Scandinavische buurlanden en de NAVO-landen.

Zwitserland

De huidige Zwitserse neutraliteit (zelfgekozen, duurzaam, bewapend) gaat terug op het Wener Congres van 1814/1815. Het was een compromis tussen Frankrijk, Oostenrijk en Pruisen die liever elk voor zichzelf een stuk van de Zwitserse taart hadden willen oppeuzelen. Maar de grote landen konden er ook mee leven als niemand een taartpunt kreeg. Neutraliteit was dus het kleinere kwaad.39 Dit trio garandeerde samen met Engeland en Rusland de Zwitserse onzijdigheid. Toen Rusland, Oostenrijk en Pruisen in 1889 vonden dat er zich te veel linkse bannelingen in het land vestigden, dreigden ze die garantie weer in te trekken. In reactie daarop ontwikkelde een aantal Zwitserse historici de stelling dat de Zwitserse neutraliteit al veel ouder was en teruggreep op de Middeleeuwen. Zo creëerden deze auteurs een ‘eedgenootschappelijke neutraliteitstraditie’.40 Niet alle historici gaan mee in deze visie, maar we gaan hier verder niet in op deze historiografische twisten.

Zwitserse parlementsgebouw in Bern
Zwitserse parlementsgebouw in Bern (CC BY-SA 2.0 – Harshil Shah – wiki)
Zwitserland werd in de jaren twintig lid van de Volkenbond en nam deel aan het sanctiebeleid. Toen Oostenrijk door de Anschluss bij Duitsland kwam besloot Bern echter terug te keren naar een volledige neutraliteit. Zowel de westerse landen als Hitler accepteerden dat. Na de Tweede Wereldoorlog was er veel kritiek. Was het niet immoreel om je in de strijd tegen de nazi’s afzijdig te houden? En had het land niet te veel compromissen gesloten? Tijdens de Koude Oorlog sloot het bergland zich – officieus – soms aan bij sancties tegen het Oostblok, al druiste dat in tegen die neutraliteitspolitiek. Vanaf de jaren negentig gaan er stemmen op of neutraliteitspolitiek niet botst met de wil mee te doen aan internationale organisaties zoals de EU. Intussen neemt Zwitserland deel aan het NAVO-programma Partnership for Peace en levert het soldaten voor vredesmissies in Kosovo. In 2019 sprak echter liefst 96 procent van de bevolking zijn steun uit voor de traditionele en beproefde neutraliteit.41


IV – Oekraïne – Neutralisering als uitweg?

Terug naar Oekraïne. Op 24 augustus 1991 riep het Oekraïense parlement de onafhankelijkheid uit. Op 1 december stemde ruim 90 procent van de kiezers in een referendum voor onafhankelijkheid, op 25 december volgde erkenning door de internationale gemeenschap. In 1994 gingen Oekraïne, Wit-Rusland en Kazachstan akkoord met de vernietiging van de in deze landen nog aanwezige nucleaire wapens en ondertekenden in dat kader het non-proliferatieverdrag (NPV). In het Memorandum van Budapest van 5 december 1994 boden de VS, VK en Rusland in ruil veiligheidsgaranties voor behoud van de territoriale integriteit en politieke onafhankelijkheid van deze landen.42

Gebouw in Lysychansk, beschadigd tijdens de oorlog in Oost-Oekraïne, 2014
Gebouw in Lysychansk, beschadigd tijdens de oorlog in Oost-Oekraïne, 2014 (CC BY-SA 4.0 – Ліонкінг – wiki)

De verdere geschiedenis van de Oekraïne kun je zien als een gevecht om de ziel van het land tussen enerzijds Moskou en anderzijds een meerderheid van de Oekraïense bevolking. Hoogtepunten waren de Oranjerevolutie van 2004 en de Maidanrevolutie van najaar 2013 toen de pro-Russische regering het veld moest ruimen en plaatsmaakte voor een westersgezinde regering. De daaropvolgende annexatie van de Krim door Rusland en de militaire opstanden in het Oosten van het land in 2014 hekelden veel westerse landen als een schending van het memorandum van Budapest. De Russische reactie wees echter naar de hen inziens illegitieme omwenteling in Oekraïne als gevolg van de Maidan-opstand najaar 2013. In Oekraïne groeide in 2014 het sentiment dat het toetreden tot het NPV en het ontmantelen van de kernwapens misschien toch een vergissing was geweest.43 Het memorandum zou overigens ook volgens de westerse landen wel politiek maar niet volkenrechtelijk bindend zijn.

Zou een Oekraïense neutralisering, dus een toezegging dat Oekraïne niet mag toetreden tot de NAVO in ruil voor erkenning door Rusland, de diverse partijen in dit conflict een uitweg kunnen bieden? Dat is van diverse kanten wel geopperd maar voor zover bekend niet overgenomen door het Westen, met als argument dat alleen Kiev daarover zou kunnen beslissen. Rusland stelt daarentegen dat landen die zich bedreigd voelen door de mogelijkheid van zo’n NAVO-toetreding, ook een stem moeten hebben en beroept zich daarbij evenzeer op internationale afspraken.44 Voor Kiev zou zo’n opgelegde neutraliteit een grote concessie zijn, omdat het land daarmee beknot wordt in zijn prille soevereiniteit. Tegelijk zou een verdrag daarover een status quo vastleggen – toetreding was en is immers helemaal niet aan de orde. Of zo’n stap voor Moskou voldoende is, weet niemand, maar gelet op de hardnekkigheid waarmee Poetin probeert iets van de oude glorie van het Sovjetrijk te herstellen, zeer de vraag. Maar áls er onderhandelingsruimte is, dan is het zo’n schikking in plaats van wat anders een nog verschrikkelijker conflict kan worden dan het nu – met 13.000 doden aan Oekraïense kant alleen al, is. Dat die neutraliteit een alleszins acceptabel uitkomst kan zijn blijkt uit de grote steun in Oostenrijk, Zwitserland en Finland voor die oude keuze.

Liever Finlandisering dan ‘Joegoslavisering’.

~ Joost Eskes

Bronnen

1 – Dit artikel is afgerond op 13 februari 2022
2 – Voor een overzicht, zie Mark Jansen, Grensland, een geschiedenis van de Oekraïne, Amsterdam, 2015; Laura Starink, Slag om Oekraïne, Amsterdam, 2016
3 – Bijv. n.a.v. bezoek Macron aan Moskou, 7 februari 2022
4 – Bijvoorbeeld: Pieter Waterdrinker in Volkskrant 27 januari 2022; Hans Kribbe, Niemand wil dat Oekraïne bij de Navo en EU komt’, Financieel Dagblad 28 januari 2022
5 – https://www.ensie.nl/betekenis/neutraliteit
6 – https://www.ensie.nl/betekenis/neutraliteit?q=neutraliteit
7 – Wikipedia, Neutralität – https://de.wikipedia.org/wiki/Neutralit%C3%A4t_(internationale_Politik)
8 – https://nl.wikipedia.org/wiki/Jean_Pierre_Adrien_Fran%C3%A7ois – François schreef in de jaren ’30 vuistdikke standaardwerken over het volkenrecht. In 1954 schreef hij een voor studenten geschikter boek Grondlijnen. Zie noot 11.
9 – François, J.P.A, Grondlijnen van het volkenrecht, Zwolle, 1e druk 1954, deze 3e druk 1967, pag. 104
10 – Idem, 105
11 – https://en.wikipedia.org/wiki/Permanent_Structured_Cooperation#Neutral_states
12 – Vergelijk met: de term ‘Niet-oorlogvoerende landen’, https://en.wikipedia.org/wiki/Neutral_country
13 – Idem, 692.
14 – Onder wie Hedly Bull, European self-reliance and the Reform of Nato, Foreign Affairs., spring 83, 61, no. 4
15 – https://de.wikipedia.org/wiki/Neutralit%C3%A4t_(internationale_Politik)
16 – Michael Gehler, 4.
17 – Rechten en plichten zijn vastgelegd in de secties 5 en 13 van de Haagse conventie van 1907. https://nl.wikipedia.org/wiki/Vredesconferentie_van_Den_Haag
18 – Zie voor enkele uitzonderingen https://en.wikipedia.org/wiki/Neutral_country
19 – Ik volg hier in grote lijnen: Michael Gehler, Finis Neutralität, Historische und politische Aspekt im europäischen Vergleich: Irland, Finnland, Schweden, Schweiz und Osterreich, Discussion paper C 92, 2001, https://www.zei.uni-bonn.de/dateien/discussion-paper/dp_c92_gehler.pdf
20 – Zie bijv. https://www.amnesty.nl/encyclopedie/rechtvaardige-oorlog
21 – Erasmus, Klacht van de vrede, 1518, pag. 78, Rotterdam, 1986. Erasmus voegde er aan toe: ‘indien het onze wens is de Turken tot het christelijke geloof te bekeren, laten wij dan zelf eerst christenen zijn!’ (78) Hij sloot als een soort Multatuli avant la lettre zijn boekje af met een oproep aan de geestelijkheid om oorlog uit te bannen.
22 – https://nl.wikipedia.org/wiki/Verbond_van_Gewapende_Neutraliteit
23 – Gehler, Finis, 7.
24 – https://nl.wikipedia.org/wiki/Verklaring_van_Parijs
25 – Johan den Hertog, Zelfstandigheidspolitiek – de achtergrond van een cruciale term in het buitenlands beleid van Nederland 1900-1940, BMGN, 2, 2009.
26 – https://de.wikipedia.org/wiki/Neutralit%C3%A4t_(internationale_Politik)
27 – Carel Jansen, Macht, recht en markt, Bussum, 2002,
28 – Gehler, Finis, 10.
29 – https://de.wikipedia.org/wiki/Neutralit%C3%A4t_(internationale_Politik) – Opvallend is hoe deze lijst met actuele en historische neutrale landen Nederland, neutraal van 1815 tot 1940, ongenoemd laat.
30 – https://nl.wikipedia.org/wiki/Partnerschap_voor_de_Vrede https://nl.wikipedia.org/wiki/Euro-Atlantische_Partnerschapsraad
31 – http://countrystudies.us/finland/137.htm#:~:text=Finland%2C%20independent%20only%20since%201917,drawn%20into%20World%20War%20II
32 – Tuomas Forsell, Jussi Rosendahl, Finland should stay militarily non-aligned: prime minister, World News 4 december, 2017
33 – Bohme, Kogelfranz, de la Rubia, So ruhige Jahre hatte wir lange nicht‘, interview met Bruno Kreisky over Jalta, Spiegel, 7/1985. Volgens Kreisky zagen de Russen in de Oostenrijkse oplossing wél een voorbeeld voor Midden-Europa maar niet voor Duitsland. Duitsland was te groot.
34 – https://www.austrianinformation.org/winter-201
35 – https://www.spiegel.de/politik/so-ruhige-30-jahre-hatten-wir-lange-nicht-a-9e98c17c-0002-0001-0000-000013512000?context=issue
36 – Ballhausplatz, centrum van Wenen, maar ook synoniem voor Oostenrijkse regering.
37 – https://de.wikipedia.org/wiki/Osterreichische_Neutralitat
38 – https://www.trouw.nl/nieuws/zweden-jaagt-onderzeeers-en-vangt-hoon-en-spot~ba9ba46a/
39 – https://de.wikipedia.org/wiki/Neutralit%C3%A4t_der_Schweiz
40 – Idem, anderen laten de Zwitserse neutraliteit veel vroeger beginnen, bijv. Gehler, Finis, 22)
41 – Gebaseerd op https://de.wikipedia.org/wiki/Neutralit%C3%A4t_der_Schweiz#searchInput
42 – https://en.wikipedia.org/wiki/Budapest_Memorandum_on_Security_Assurances
43 – https://en.wikipedia.org/wiki/Nuclear_weapons_and_Ukraine https://eu.usatoday.com/story/news/world/2014/03/10/ukraine-nuclear/6250815/
44 – https://www.theguardian.com/world/2022/feb/03/why-does-russia-focus-on-indivisible-security-in-ukraine-standoff